I OSK 1259/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 891/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 891/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, zwane dalej Kolegium, z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego – skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił J. S. przyznania zasiłku celowego na zakup leków i opłacenie energii elektrycznej. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 11 sierpnia 2011 r. wywiadu środowiskowego organ ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z matką H. P. w mieszkaniu składającym się z pokoju i kuchni, prowadząc mimo zawartej między nimi umowy użyczenia wspólne gospodarstwo domowe (na tę ostatnią okoliczność wskazuje korzystanie z tego samego sprzętu gospodarstwa domowego, stan zdrowia nie pozwalający H. P. na samodzielne wykonywanie czynności życia codziennego, pomaganie w sprawach urzędowych oraz związanych z mieszkaniem). Główne źródło ich utrzymania stanowi emerytura H. P. wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 821,35 zł. J. S. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Wnioskodawczyni wraz z matką pobiera również przyznany im dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł. (przeznaczany przez J. S. na opłacenie czynszu za mieszkanie w wysokości 163 zł.), a także świadczenie pieniężne na żywność w wysokości 100 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a jej matka w stopniu znacznym (z tego powodu ma ustanowionego opiekuna - syna). Dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. lipca 2011 r. wynosił 1090,07 zł. i w przeliczeniu na osobę przekroczył wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 351 zł., uprawniające do przyznania takiego zasiłku na podstawie art. 39 powołanej ustawy. Rozważono również przyznanie wnioskodawczyni zasiłku celowego na podstawie art. 41 tej ustawy, niemniej stwierdzono, że jej sytuacja nie należy do szczególnie uzasadnionych przypadków i nie spełnia przesłanki jego przyznania. Niezależnie od powyższego, organ I instancji powołał się na swoje ograniczone możliwości finansowe oraz odniósł się do przedstawionego przez wnioskodawczynię zaświadczenia o rozmowie kwalifikacyjnej w sprawie zatrudnienia w charakterze salowej, której z powodów zdrowotnych nie przeszła pozytywnie. Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko i dokonane w sprawie ustalenia. W skardze J. S. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium wskazując, że wbrew stanowisku organów nie prowadzi z matką wspólnego gospodarstwa, gdyż jest osobą niepełnosprawną, wymagającą pomocy osób drugich, a mieszkanie utrzymuje sama. Podkreśliła, że nie posiada żadnych dochodów, znajduje się w niedostatku, w szczególności nie pobiera "zasiłku stałego w kwocie 288,82 zł". Wyjaśniła też, że nie zakwalifikowała się do pracy jako salowa ze względu na stan zdrowia, który pogorszył się z uwagi na brak pomocy ze strony Ośrodka. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał, że w sytuacjach określonych w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, możliwe jest przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 39 tej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu może być przyznany zasiłek celowy; przyznanie takiego świadczenia uzależnione jest od wysokości dochodów, które nie mogą być wyższe niż ustalone w ustawie kryterium dochodowe (art. 8 ust.1). Na podstawie art. 41 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być również przyznany specjalny zasiłek celowy. WSA podkreślił przy tym wynikającą z tego przepisu uznaniowość odnoszącą się tak co do przyznania pomocy, jak i jej wysokości wskazując, że wydawana w tym zakresie decyzja nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, lecz wyłącznie pod względem prawidłowości przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do czego organy administracji obu instancji zobowiązane są na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić organom naruszenia obowiązujących przepisów i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie należycie uzasadnione (z jednej strony organ wskazał na stałe źródło dochodu skarżącej i systematycznie udzielaną jej przez Ośrodek pomoc, z drugiej ograniczone środki finansowe Ośrodka i konieczność udzielania pomocy również innym osobom). Wbrew zarzutom skargi, Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżąca pozostając wraz z matką stanowi rodzinę i wspólnie gospodaruje. Organy odmawiając skarżącej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej, wskazały jednak, że wnioskodawczyni jest objęta przez Ośrodek stałą opieką, w tym systematyczną pomocą na dożywianie. Jednocześnie zostało wskazane, że Ośrodek Pomocy Społecznej posiada ograniczone możliwości finansowe i nie jest w stanie spełniać wszystkich żądań wnioskodawców. W skardze kasacyjnej J. S., reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie przez organu obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.: - przez błędne ustalenie stanu faktycznego w toczącym się postępowaniu administracyjnym poprzez przyjęcie, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie prowadzą je osobno (skarżąca gotuje posiłki wyłącznie dla siebie, a matka otrzymuje obiady ze stołówki, matka ma opiekuna z którym uzgadnia codziennie utrzymanie czystości, robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, pranie; z tytułu sprawowanej opieki opiekun Stanisław P. otrzymuje dochód w postaci świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego źródło jego utrzymania). Skarżąca natomiast nie osiąga żadnego zarobku z tego tytułu, więc nie pozostaje w związku faktycznym z matką, ma własny dochód a matka emeryturę, co determinuje sposób określenia dochodu istotnego dla ustalenia prawa do wnioskowanego zasiłku celowego z pomocy społecznej i że dochód ten został prawidłowo ustalony, - naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. przez przekształcenie zasady swobodnej oceny dowodów w dowolność przez stwierdzenie, że skarżąca pomaga matce w codziennych czynnościach faktycznych, podczas gdy matka ma opiekuna, przez pominięcie, że posiadanie przez skarżącą orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Niepełnosprawności niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wyklucza świadczenie takiej pomocy, gdyż sama wymaga pomocy osób drugich, pominięcie zaświadczenia z dnia 17.06.2011 r. firmy Impel Clining, że nie zakwalifikowała się do pracy jako salowa ze względu na stan zdrowia, zlekceważenie, że skarżąca i H. P. zawarły umowę użyczenia, - art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362/, przez błędne ustalenie dochodu skarżącej i wliczenie do niego kwoty 100 zł., podczas gdy do dochodu nie wlicza się jednorazowego świadczenia pieniężnego. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 w związku z art.185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, że dokonana przez WSA kontrola nie była należyta i sprowadziła się do powtórzenia ogólnikowych twierdzeń organów. W sprawie pierwszoplanowe znaczenie ma wyliczenie dochodu skarżącej; z decyzji OPS wynika, że dochód wynosi 1090,07 zł. przekraczając kryterium dochodowe, oraz że wliczono do niego kwotę 100 zł. jednorazowego świadczenia, której zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy, nie wlicza się do dochodu. Wyliczona kwota rozstrzyga o jej materialnych uprawnieniach na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej i była przez nią kwestionowana, bowiem włączono do niej dochód H. P., błędnie uznanej za rodzinę. Pomimo wypominanej pomocy, skarżąca pozostaje w skrajnym ubóstwie, jest przewlekle chora, ponosi opłaty za energię elektryczną i mieszkanie. Sąd stwierdzając, że pomaga matce w codziennych czynnościach pominął, że świadczenia przez nią takiej pomocy wyklucza stan zdrowia. Posiadając umiarkowany stopień niepełnosprawności sama wymaga pomocy innych osób, ma też problemy z podjęciem zatrudnienia. Brak faktycznego jej związku z matką dowodzi, że ich gospodarstwa są oddzielne. Posiadanie dochodu w postaci dodatku mieszkaniowego w kwocie 168,72 zł., z którego skarżąca opłaca czynsz za mieszkanie i energię elektryczną, świadczy o jej zdolności utrzymywania się niezależnie od pobierającej emeryturę matki. Jego niska kwota uprawnia więc do starania się o świadczenia z pomocy społecznej. Dostatecznej podstawy do uznania, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką, nie stanowi także wskazany przez organ fakt ich wspólnego zamieszkiwania i wspólnego korzystania z wyposażenia i sprzętu gospodarstwa domowego. Wzajemne ich prawa i obowiązki oraz sposób codziennego funkcjonowania reguluje pominięta przez organy umowa użyczenia, która wyklucza wspólne gospodarowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawą powołaną w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., która w pierwszej kolejności wymaga rozważenia, wskazano na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. z argumentacją sprowadzającą się do kwestionowania stanu faktycznego sprawy. Zarzuty te, wbrew przytoczonej argumentacji, są nieusprawiedliwione. Przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji był zasiłek celowy na zakup leków i opłacanie energii elektrycznej, przewidziany w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), którego przyznania odmówiono skarżącej z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania tego świadczenia. W kontekście wymienionej przesłanki warunkującej przyznanie przedmiotowego zasiłku istotna była ocena czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarująca, czy też tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów wymienionej ustawy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w ustawie określenie "rodzina" oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące /art. 6 pkt 14 ustawy/, zaś "osoba samotnie gospodarująca" według art. 6 pkt 10 ustawy, to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wbrew podniesionym zarzutom WSA prawidłowo ocenił stan faktyczny przyjęty w postępowaniu administracyjnym gdzie organy ustaliły, że skarżąca wraz z matką tworzy rodzinę. W szczególności WSA zaakceptował ustalenia organów obu instancji co do tego, że skarżąca zamieszkując z matką w lokalu składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki, prowadzi z nią wspólne gospodarstwo. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą opieki. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, legitymującą się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Matka skarżącej ma dochód w postaci emerytury z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 821 zł, natomiast skarżąca otrzymuje okresowo zasiłki celowe oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 168 zł, który przyznany został przy przyjęciu, że gospodarstwo składa się z dwóch osób. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego. Wspólnie też mają obowiązek ponoszenia opłat mieszkaniowych (czynsz, energia, woda, gaz). Przytoczona przez WSA argumentacja jest wyczerpująca, przekonująca i logiczna, przy czym ustalenia, o ile dotyczą warunków mieszkaniowych oraz dochodów, w istocie nie są przez skarżącą kwestionowane. Jedynie ocena zgromadzonego materiału i końcowe wnioski są sporne, jednakże przedstawiona przez WSA argumentacja w żadnym wypadku nie świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a. Wnioskowanie oparte zostało bowiem na analizie całokształtu okoliczności dotyczących stanu majątkowego, warunków życia oraz wspólnego zamieszkiwania skarżącej z matką, a także ich wzajemnych relacji i podkreślić należy, że ma oparcie w wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym przez pracownika socjalnego w dniu [...] sierpnia 2011 r. Trudno zakwestionować również ocenę, że emerytura uzyskiwana przez matkę skarżącej przeznaczana jest również na utrzymanie skarżącej. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego prawidłowa była zatem konkluzja, że warunki mieszkaniowe oraz zależność istniejąca między skarżącą i jej matką stwarzają obiektywnie stan wskazujący na to, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Odmienne twierdzenia strony w świetle takiej argumentacji nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zatem stwierdzić należy, że przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia, ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Oznacza to, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego wynoszącego 351 zł dla osoby w rodzinie. Dalsza cześć zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje na naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c., przez przekształcenie zasady swobodnej oceny dowodów. Również i ten zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż akta sprawy zawierające pisma procesowe skarżącej, a także protokół rozprawy z dnia 7 lutego 2012 r. jednoznacznie wskazują, że J. S. ani osobiście, ani przez pełnomocnika z urzędu, nie składała żadnych wniosków dowodowych. Wobec tego, przy dostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym i przy braku stosownych wniosków, WSA nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji, niemożliwym było naruszenie art. 233 § 1 K.p.c., który to przepis nie ma zastosowania do oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez błędne ustalenie dochodu skarżącej i wliczenie do niego kwoty 100 zł stwierdzić należy, że WSA w żadnym miejscu uzasadnienia nie stwierdził aby kwota ta /zasiłku/ podlegała wliczeniu do dochodu. WSA wskazał jedynie, że przyznanie dochodzonego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej świadczenia uwarunkowane jest spełnieniem kryterium dochodowego, które w przypadku J. S. zostało przekroczone. Konkluzja ta jest ze wszech miar prawidłowa, skoro już sama emerytura H. P. w kwocie 728,18 zł, bez dodatku pielęgnacyjnego, a nawet bez dodatku mieszkaniowego w kwocie 168,72 zł, który podlega wliczeniu do dochodu, dla rodziny składającej się dwóch osób, świadczy o przekroczeniu kryterium dochodowego, wynoszącego 351 zł /art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy/. Wobec tego zarzut naruszenia prawa materialnego, aczkolwiek w swej treści prawidłowy, na gruncie rozpoznawanej sprawy należy uznać za chybiony. Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.