II SA/Ol 814/11

Dnia 22 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 roku sprawy ze skargi I. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 stycznia 2009r. I. i W. W. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w A, składającej się z działek o numerach "[...]", w wyniku zatwierdzenia jej podziału decyzją z dnia "[...]", wydaną przez Wójta Gminy, która stała się ostateczna w dniu 7 sierpnia 2008r. Następnie decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ustalono od stron opłatę adiacencką w wysokości 22 341,00 zł. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że operat szacunkowy sporządzony w sprawie, stanowiący podstawę ustalenia wartości nieruchomości zarówno przed jak i po podziale, nie mógł być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, m.in. z powodu jego nieaktualności, tj. upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Kolegium uznało również, że podobieństwo przyjętych do porównania nieruchomości przez biegłego może budzić wątpliwości, zaś organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż sporządzony w sprawie operat mógł stanowić podstawę do przyjęcia wartości wycenianej nieruchomości zarówno przed jak i po podziale na takim, a nie innym poziomie cen. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu 17 stycznia 2011r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nowy operat szacunkowy. Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia "[...]" ustalił wobec I. i W. W. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w A, składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: "[...]" (przed podziałem), obręb geodezyjny A, o łącznej powierzchni 2,0149 ha na skutek jej podziału w wysokości 18 730 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ostateczną decyzją z dnia "[...]" zatwierdzono podział, stanowiącej własność stron, nieruchomości składającej się z działek nr "[...]", położonej w A. Przywołano brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podano, że uchwałą Rady Gminy z dnia 10 kwietnia 2001r. nr 195/2001 w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tego tytułu na poziomie 30%. Wyjaśniono, iż w celu określenia wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, z którego wynika, że nieruchomość przed podziałem miała wartość 597 954,00 zł, zaś po podziale 660 386,00 zł. Organ uznał zgodność operatu z przepisami prawa i na tej podstawie przyjął, iż wzrost wartości nieruchomości wyniósł 62 432,00 zł, z czego 30% stanowi kwotę 18 730,00 zł i w takiej kwocie ustalił opłatę adiacencką. Od tej decyzji odwołanie wnieśli I. i W. W.. Wskazali, że nie zgadzają się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Uważają, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest nierzetelny i nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. W ich ocenie organ nie wyjaśnił w sposób należyty, że nałożenie opłaty nie było dowolne. Zdaniem odwołujących się, organ może ale nie musi nałożyć na właściciela nieruchomości opłatę adiacencką z tytułu jej podziału. Dodatkowo podnieśli, że w ich ocenie operat szacunkowy sporządzony w sprawie zawiera wiele uchybień. W tym zakresie wskazali, że biegły nie uzasadnił dokonanego wyboru nieruchomości porównawczych, ani też nie wykazał na jakiej podstawie przyjęto na takim, a nie innym poziomie korektę ze względu na upływ czasu. Organowi I instancji strony zarzuciły zaś brak szczegółowej oceny operatu szacunkowego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się w swoim rozstrzygnięciu na art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W sprawie tej rzeczoznawca słusznie stwierdził, że skoro w wyniku podziału wydzielono działki pod drogi to do określenia wartości gruntów zarówno przed jak i po podziale powierzchnię nieruchomości należało pomniejszyć o powierzchnię gruntów pod drogami. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium operat szacunkowy w sposób przejrzysty, logiczny i zgodny z przepisami, przedstawia sposób wyceny spornych nieruchomości, a rzeczoznawca zastosował w procedurze szacowania właściwą metodę porównywania parami. Skargę na ww. decyzję wywiedli I. i W. W., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jego wynik poprzez: naruszenie art. 7 i art. 80 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także naruszenie zasady wyrażonej w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którą organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy; naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez brak przywołania w sentencji decyzji Kolegium pełnej podstawy prawnej; naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa, jak również art. 107 § 3 kpa w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu i brak podania przyczyn, z powodu których argumentom skarżących odmówiono wiarygodności; naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 kpa poprzez brak powiadomienia stron o uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie, tj. pisma Wójta Gminy z dnia 3 czerwca 2011r. złożonego do Kolegium 9 czerwca 2011r., - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie do porównań nieruchomości, w szczególności dotyczących okresu sprzed podziału, które to nieruchomości nie były nieruchomościami podobnymi pod względem powierzchni, lokalizacji oraz cen transakcji. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili m.in., że działki nr "[...]" przed podziałem miały powierzchnię 8437 m kw. i 11712 m kw., tymczasem biegła dokonywała porównań tych działek z działkami o powierzchni 3504 m kw., 5408 m kw., 3274 m kw. i 3406 m kw. Według strony skarżącej były to powierzchnie znacznie odbiegające od powierzchni nieruchomości wycenianej przed podziałem. Ponadto wskazań, że transakcje nieruchomości przyjętych po podziale obejmują jedynie 2010r., a więc czas, w którym nastąpił wzrost nieruchomości. Niedopuszczalnym również było według nich także przyjęcie do porównań dwóch spośród czterech transakcji z dat poprzedzających okres sporządzenia wyceny operatu szacunkowego. Podkreślono też przy tym, że wyceniane nieruchomości położone są na peryferiach wsi A, tymczasem porównuje się je z nieruchomościami położonymi w innych gminach. Zaznaczono również, że działki przyjęte do porównania przed podziałem diametralnie różniły się od siebie powierzchnią, która w istotny sposób wpływa na wynik końcowy wyceny. Strona skarżąca zarzuciła także, że organ nie dokonał oceny operatu szacunkowego w kontekście podnoszonych przez skarżących uchybień. Nadto wskazali że nie zostali poinformowani przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z pełnym, materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2011r. skarżący podkreślili przede wszystkim, że najistotniejszą kwestią w tym postępowaniu jest właściwa ocena operatu szacunkowego biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) wynika, że jeżeli na skutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu, wysokość procentową tej opłaty ustala rada gminy. Ostateczna decyzja musi być wydana w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, zaś wysokość opłaty nie może być większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Przepis ten określa również na jaki dzień określa się wartość i stan nieruchomości, wskazuje na konieczność obowiązywania uchwały rady gminy o ustaleniu wysokości stawki, nadto nakazuje pomniejszenie powierzchni nieruchomości o powierzchnię działek wydzielonych pod drogi publiczne lub poszerzenie tych dróg. Przenosząc powyższe uwarunkowania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wyszczególnione wyżej warunki formalne do ustalenia opłaty adiacenckiej zostały zachowane. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości skarżących została wydana na ich wniosek i stała się ostateczna w dniu 7 sierpnia 2008 r., natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji została wydana w dniu "[...]" i z tym dniem stała się ostateczna, czyli przed upływem trzech lat od dnia kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości uzyskała taki przymiot. Wysokość tej opłaty, to jest procent różnicy wartości danej nieruchomości przed i po jej podziale (30 %) został określony uchwałą Nr 195/2001 Rady Gminy z dnia 10 kwietnia 2001 r. i od tego dnia jest obowiązujący na terenie tej gminy. Nie można mieć też żadnych uwag co do dat przyjęcia wartości nieruchomości oraz jej stanu, jak też pomniejszenia tejże nieruchomości o powierzchnię działek wydzielonych pod drogi publiczne. Operat szacunkowy sporządzony został w styczniu 2011 r., czyli mógł być wykorzystany przez organ I instancji do stycznia 2012 r. W tej sytuacji należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżących zawartym w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r., że najistotniejszą kwestią w tym postępowaniu jest właściwa ocena operatu szacunkowego biegłego, aby jednak w sposób dokładny i przejrzysty odnieść do zarzutów skarżących podniesionych w skardze należy do nich odnieść się w takiej kolejności w jakiej zostały podniesione w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zupełnie niezrozumiały jest zarzut braku pełnej podstawy prawnej w decyzji organu II instancji. Orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie zachodzi w żadnym przypadku potrzeba, konieczność czy obowiązek, ku temu aby w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy powoływać wszystkie przepisy prawa jakie w danej sprawie miały zastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się zresztą do przepisów mających zastosowanie w tej sprawie. W tej sytuacji chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 § 1kpa. W sposób identyczny należy się odnieść do kolejnego zarzutu, który skarżący oceniają jako najistotniejszy, a mającego polegać na tym, że organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich zarzutów odwołania. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż brak ten nie może być utożsamiany z brakiem podzielenia argumentacji zawartej w odwołaniu. Organy obu instancji podzieliły argumentację zawartą w operacie szacunkowym i zwłaszcza organ odwoławczy opisał dlaczego tak postąpił, trudno jest się dziwić stwierdzeniu, że operat szacunkowy jest przejrzysty i logiczny jeżeli organ w całości podziela jego wywody i wnioski. Sąd orzekający sprawie potwierdza słuszność tez zawartych w wyrokach przywołanych w skardze, ale nie można uznać aby w sprawie tej nie odniesiono się do zarzutów skarżących i niewiadomą pozostawało to dlaczego ustalono im opłatę adiacencką w takiej, a nie innej wysokości. Nie można doszukiwać się naruszenia zasady przekonywania z tego powodu, że argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji organu administracji nie doprowadziły do przekonania danej osoby, gdyby w ten sposób rozumieć zasadę przekonywania to żaden organ nie mógłby wydać decyzji o innej treści niż taka, której żąda strona postępowania. Bez wątpienia na podstawie danych zawartych w operacie szacunkowym zarówno strony, organ jak i sąd muszą mieć możliwość ustalenia czy analizowane nieruchomości są rzeczywiście podobne. Podobieństwa tego nie negowały organy administracji, nie zakwestionował tego też sąd pomimo rzeczy oczywistej jaką jest różnica w powierzchni działek skarżących przed ich podziałem, a powierzchnią działek przyjętych do porównania. Nieruchomości porównywalne nie są nieruchomościami identycznymi dlatego też wartości porównania nie może zanegować to, że jedna z nich różniła się lokalizacją określoną jako korzystna w porównaniu do trzech pozostałych jako średnio korzystna. Tego, że są to nieruchomości porównywalne nie może przekreślać również i to, że trzy z tych nieruchomości znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jedna na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i usługową. Podkreślić należy, że na okoliczności te powoływał się rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym i również te okoliczności stanowiły o ustaleniu takiej, a nie innej ceny gruntu przed podziałem działek i po podziale. W operacie szacunkowym w sposób zrozumiały wyjaśniono, dlaczego do porównania wartości nieruchomości przed podziałem przyjęto te, a nie inne transakcje, dlaczego dwie z nich były z okresu poprzedzającego sporządzenie operatu o ponad dwa lata i dlaczego brano też pod uwagę transakcje zawierane w gminach sąsiednich. Powód takiego postępowania jest jasny, mianowicie znikoma ilość transakcji, obejmujących tak wielki areał gruntu jaki został przez skarżących przeznaczony do podziału. Raz jeszcze podkreślić należy, że w operacie szacunkowym, którym przecież skarżący dysponują, w sposób przejrzysty i jasny przedstawiono sposób wyceny działek gruntu przed i po ich podziale, zaś rzeczoznawca uwzględniała takie czynniki jak lokalizacja ogólna i szczególna, możliwości inwestycyjne, dostęp do infrastruktury, czy różnica w powierzchni działek. Zwrócić szczególną uwagę należy na współczynniki dotyczące poprawek do ceny jednego metra kwadratowego wynikające z różnicy w wielkości działki, które w przypadku działki o nr "[...]" są maksymalne. Nie można też rzeczoznawcy postawić zarzutu obrania błędnej metody porównawczej, to jest przyjęcia metody porównywania parami, a nie metody korygowania średniej ceny, co sugerują skarżący w skardze. Przypomnieć należy, że aby można było zastosować metodę korygowania ceny średniej to do porównania należy przyjąć kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego na rynku właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Określenie wartości nieruchomości za pomocą tej metody nie oznacza, że wszystkie ceny powinny być przyjęte, odrzuceniu powinny podlegać ceny uzyskane w transakcjach, w których ceny rażąco odbiegały od przeciętnej. W świetle stwierdzeń zawartych w operacie szacunkowym, dotyczących znikomej ilości tego typu transakcji na lokalnych rynkach, stwierdzić należy, że metoda wyceny polegająca na porównywaniu parami była najwłaściwsza, natomiast metoda średniej ceny była w rzeczywistości niemożliwa do zastosowania. Nie można w takiej sytuacji podzielić zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż materiał dowodowy został prawidłowo zgromadzony oraz oceniony i w żadnym przypadku ocenie tej nie można przypisać cech dowolności, zwłaszcza co do oceny sporządzonego operatu. Chybiony jest również zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu, gdyż organ II instancji w żądnym stopniu nie uzupełniał materiału dowodowego, zaś pismo, na które powołują się skarżący było pismem przewodnim Wójta Gminy przekazującym odwołanie skarżących do rozpoznania organowi II instancji. Wskazać należy również i na to, że skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnili tego, aby brak możliwości zapoznania się z tym pismem wpłynął w jakikolwiek negatywny sposób na ich sytuację. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę, skargę na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.