III SA/Lu 579/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Senatu Uniwersytetu M. C. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzającą wygaśnięcie mandatu Dziekana Wydziału Prawa i Administracji postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] lipca 2011 r. Senat Uniwersytetu [...] podjął uchwałę nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie mandatu Dziekana Wydziału Prawa i Administracji dr hab. A. P. prof. nadzwyczajnego. Pismem z dnia 12 lipca 2011 r. A. P. wystąpił do Rektora [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały. W dniu 9 września 2011 r. pełnomocnicy A. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Senatu, podnosząc, iż została ona wydana bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Senatu [...] wniósł o odrzucenie skargi, względnie w razie nie uwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi został uzasadniony argumentem, iż zaskarżona uchwała Senatu Uczelni znajduje się poza kognicją sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na charakter rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej. Od strony przedmiotowej kontrola ta obejmuje akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oraz ewentualnie w przepisach szczególnych. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem skargi jest uchwała Senatu Uniwersytetu [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu Dziekana Wydziału Prawa i Administracji. Skarżona uchwała nie podlega kontroli sądowej z następujących względów. Organy szkoły wyższej nie są organami administracji publicznej w sensie ustrojowym. Organy uczelni nie mieszczą się w strukturze ustrojowej, ani administracji rządowej, ani samorządu terytorialnego. Trzeba przy tym pamiętać, że jedną z fundamentalnych cech szkoły wyższej jest jej dość daleko idąca autonomia. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania. Jednak w pewnym zakresie podejmowanych przez organy uczelni działań i rozstrzygnięć, odnoszących się do jednostek, organy te są traktowane jako organy administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. W doktrynie prawa administracyjnego szkoły wyższe są kwalifikowane jako tzw. zakłady administracyjne. Ich istotą jest świadczenie na rzecz użytkowników usług niematerialnych, na podstawie nawiązanego stosunku prawnego, określanego mianem stosunku zakładowego. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników oraz do osób ubiegających się o uzyskanie statusu użytkownika indywidualne akty administracyjne, określane w doktrynie aktami władztwa zakładowego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są od dawna zgodne co do tego, że akty zakładowe dotyczące nawiązania i ustania stosunku zakładowego (tzw. akty zakładowe zewnętrzne) są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu KPA (por. dla przykładu: E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214, R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza, wyd. III, Warszawa 2010, oraz cytowana tam literatura i orzecznictwo). Powyższe znajduje potwierdzenie w regulacji zawartej w art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Powołany przepis przewiduje, że do podjętych przez organy uczelni, decyzji (załatwiających między innymi indywidualne sprawy studentów i doktorantów), a także wydanych w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Organy szkoły wyższej przejawiają swoją aktywność również, poprzez różnego rodzaju działania i akty, zarówno o charakterze ogólnym (np. uchwalanie statutu, regulaminów studiów, etc.), jak i indywidualnym (np. wybór członków władz uniwersytetu, czynności związane z zatrudnianiem pracowników). Nie można z tego wysnuwać wniosku, iż wszystkie czynności organów uczelni podlegają kontroli sądowej. Zasadniczym celem tej kontroli jest badanie legalności działalności administracji publicznej. Założenie, iż konkretna sprawa należy do zakresu właściwości sądu administracyjnego wymaga ustalenia, że przedmiotem skargi jest akt lub czynności organu administracji publicznej, jeżeli nie w sensie ustrojowym, to przynajmniej funkcjonalnym. Zaskarżona uchwała stwierdza wygaśnięcie mandatu dziekana i w konsekwencji reguluje wewnętrzną sprawę szkoły wyższej. Nie ma więc żadnych podstaw prawnych do tego, aby tego typu uchwale przypisywać charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Odmienny pogląd pozostawałby wręcz w sprzeczności z zasadą autonomii szkół wyższych. Poza tym byłby niezgodny z wyrażoną w ustawie (w jej art. 77 ust. 1) ideą kadencyjności jednoosobowych organów uczelni (w myśl w/w przepisu kadencja trwa 4 lata) oraz z prawem uczelni do określenia w statucie przypadków wygaśnięcia mandatu przed upływem kadencji organu (art. 77 ust. 3 ustawy). Analiza przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jednoznacznie wskazuje, że akty organów szkoły wyższej mające charakter wewnętrzny, nie objęte zakresem zastosowania art. 207, podlegają specyficznemu trybowi kontroli zgodności z prawem. W ramach uprawnień nadzorczych, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni, w przypadku niezgodności takiej uchwały z przepisami prawa lub statutem uczelni (art. 36 ust. 1 w/w ustawy). Oznacza to, iż dopiero ewentualne rozstrzygnięcia podjęte w trybie nadzorczym przez ministra, podlegają, z mocy powyższego przepisu, kontroli sądu administracyjnego. Jedynie w taki, pośredni sposób, sąd administracyjny może badać zgodność z prawem uchwały senatu stwierdzającej wygaśnięcie mandatu dziekana wydziału - poprzez kontrolę rozstrzygnięć nadzorczych ministra. W konkluzji należy stwierdzić, że zakwestionowana uchwała rozstrzyga sprawę wewnętrzną uczelni w aspekcie zdolności do kierowania wydziałem przez jego dotychczasowego dziekana. Jest to zagadnienie, które nie mieści się w kategorii spraw objętych dyspozycją art. 3 § 2 p.p.s.a., a za takim zapatrywaniem przemawia dodatkowo okoliczność, iż skarżona uchwała dotyczy funkcjonowania jednoosobowego organu uczelni w jej strukturze organizacyjnej i w tym kontekście należy postrzegać fakt, że kolegialny organ uczelni w drodze uchwały załatwia indywidualną sprawę. Na marginesie trzeba zauważyć, że nie jest ona sprawą administracyjną podlegającą kognicji sądów administracyjnych, przez to, że została wniesiona skarga (i zgodzić się należy z subiektywną koncepcją wersji legitymacji procesowej strony) oraz w świetle obowiązujących standardów każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd – zgodnie z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. – i tak rozumiane prawo do sądu gwarantuje art. 45 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przytoczonego przepisu należało orzec jak w sentencji postanowienia.