II OSK 529/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Sz 942/11 w sprawie ze skargi I. G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Bobolicach z dnia 30 marca 2011r. nr V/33/11 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bobolice oddala skargę kasacyjną II OSK 529/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. II SA/Sz 942/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi I. G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Bobolicach z dnia 30 marca 2011 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bobolice – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż w dniu 30 marca 2011 r. Rada Miejska w Bobolicach podjęła uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bobolice pod potrzeby budowy farm elektrowni wiatrowych dla obszarów położonych w obrębach ewidencyjnych: Górawino, Trzebień, Drzewiany, Kurowo, Ubiedrze, Cybulino i Gozd, zwaną dalej "studium". Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, powyższa uchwała została zaskarżona przez I. G. i M. G., którzy zarzucili, iż przyjęte rozwiązania naruszają ich prawo własności poprzez uniemożliwienie przeznaczenia gruntów na cele turystyczne i agroturystyczne, a w konsekwencji pozbawiając możliwości pobierania z pożytków z nieruchomości oraz korzystania z niej w takim samym stopniu jak dotychczas, co narusza także możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto budowa i funkcjonowanie farmy elektrowni wiatrowej będzie źródłem ponadprzeciętnych immisji dla nieruchomości skarżących, nie zapewniając należytego stanu akustycznego. Uchwalone studium stanowi ograniczenie swobód właścicielskich i gospodarczych spowodowanych przeznaczeniem terenów rolnych pod budowę farmy wiatrowej. W skardze podniesiony został także zarzut naruszenia prawa procesowego przez zatwierdzenie studium, które nie respektuje zasady zrównoważonego rozwoju, zasady ładu przestrzennego oraz walorów krajobrazowych, w uchwale nie uwzględniono bowiem uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia terenu, zagospodarowania terenu, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Bobolic wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż uchwalone studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie. Na rysunku studium wskazano (potencjalne) obszary lokalizacji farm elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych, które podlegają uściśleniu na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych w dalekim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, nie można postrzegać jako naruszającej interes prawny skarżących, gdyż może on być naruszony ewentualnie w przyszłości, natomiast nie w dacie podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, iż zaskarżonym aktem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżących wynikającego z przepisów prawa. Brzmienie przepisów wskazanych przez skarżących jako naruszających ich interes prawny, pozwala zająć stanowisko, że ustaleniami studium, konkretnie, realnie i bezpośrednio, nie można naruszyć żadnego z nich. Skarżący powinni wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter konkretny, bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. Studium nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy przy realizacji polityki przestrzennej i stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Zatem, w zasadzie, jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Należy więc widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego, co wymaga szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. Rozwiązania studium wprowadzające zdaniem skarżących ograniczenia prawa własności i konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej dotyczą ewentualnej sytuacji przyszłej, która może, ale nie musi wystąpić po wybudowaniu farmy elektrowni wiatrowych. Tym samym, Sąd uznał, iż skarżący nie wykazali naruszenia przez studium ich interesu prawnego, a więc nie mają legitymacji do zaskarżenia studium. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli I. i M. G., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. art. 140 Kc, art. 144 Kc i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w Bobolicach w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bobolice" jako akt wewnętrzny nie stanowi ograniczenia prawa własności i prawa swobody działalności gospodarczej skarżących, a tym samym nie wchodzi w zakres interesu prawnego skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że treść prawa własności i prawa swobody działalności gospodarczej nie została naruszona postanowieniami kwestionowanego Studium, tym samym po stronie skarżących nie ma legitymacji skargowej, mimo że w sprawie takową legitymację skarżący posiadają. 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 1 ppsa oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu, polegającego na nieuwzględnieniu ujemnego oddziaływania przewidzianej w studium elektrowni wiatrowej na nieruchomości skarżących, a także nieustosunkowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku do zarzutów wskazanych przez skarżących, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że chociaż "studium" nie jest aktem prawa miejscowego, to jednakże swoimi ustaleniami oddziałuje na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec organów administracji, co prowadzi do możliwości naruszenia przez "studium" interesu prawnego właścicieli nieruchomości objętych granicami "studium" już na etapie jego uchwalania. Zaskarżone studium określa dokładne parametry oraz ilość wiatraków przewidzianych na terenie gminy. Zatem nie można przyjąć, że naruszenie ma jedynie charakter niepewny i nieprzewidywalny. Przewidziana w studium elektrownia wiatrowa w nieruchomości sąsiadującej wobec nieruchomości skarżących ogranicza prawo własności skarżących, poprzez uniemożliwienie im nieskrępowanego korzystania z własnej nieruchomości, a skarżący mają prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Administracyjnego w Szczecinie co do tego, iż określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych mieści się w zasadach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z woli ustawodawcy, nie jest aktem normatywnym, lecz odzwierciedlającym politykę gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej zadaniem gminy - na etapie tworzenia lub zmiany studium - jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Studium nie wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, takie ograniczenia władny jest określić dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym następuje konkretyzacja zawartych w studium kierunków polityki przestrzennej. Skarżący nie przedstawili argumentu, który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżony akt nie ingeruje w prawo własności, jakim strona dysponuje, nie narusza jego istoty ani sposobu wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności. Założenia studium, określające obszar, na którym mogą być lokalizowane farmy elektrowni wiatrowych nie wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności Dopiero bowiem na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy /art. 14 ust. 1/. Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego, ale konieczne jest wykazanie, że interes taki został już naruszony postanowieniami studium, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżący musi wykazać, że wskutek podjęcia uchwały został naruszony jego własny, indywidualny interes albo uprawnienie, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia przez tę uchwałę jego własnych uprawnień i to aktualnie, a nie w przyszłości. Zasadnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że rozwiązania studium wprowadzające zdaniem skarżących ograniczenia prawa własności i konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej dotyczą ewentualnej sytuacji przyszłej, w razie skonkretyzowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego założeń polityki przestrzennej określonych w studium lub podczas realizacji elektrowni wiatrowych. Z tych względów należy uznać, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie były w stanie skutecznie podważyć prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.