V SA/Wa 1634/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. stosownie do treści art. 9 pkt 4 lit a) ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. z zw. z § 23 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 z późn. zm.) – w wyniku rozpatrzenia wniosku A.J. złożonego w ramach Środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką, odmówił przyznania pomocy finansowej na operację - Utrata miejsca pracy w wyniku trwałego wycofania z eksploatacji jednostki rybackiej Ł. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 23 ust 1 rozporządzenia pomoc przysługuje rybakowi, który: 1) utracił miejsce pracy w wyniku trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu danego statku rybackiego oraz znajduje się na liście zawierającej imiona i nazwiska członków załogi tego statku sporządzonej przez właściciela albo armatora tego statku, 2) był zatrudniony co najmniej przez 12 miesięcy na statku rybackim, o którym mowa w pkt 1, lub był armatorem albo współarmatorem lub właścicielem albo współwłaścicielem pracującym na tym statku w okresie 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczną, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich. Organ następnie wskazał, że na wniosek pełnomocnika skarżącego do dokumentacji dołączył kopie wyciągu pływania, listę załogi na dzień wykreślenia statku z rejestru statków rybackich, kopię dowodu osobistego, pismo podpisane przez burmistrza Miasta Ł. z dnia 30 czerwca 2010 r., zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 22 grudnia 2004 r. kopię decyzji z dnia [...] września 2009 r. wydanej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w L. z dnia 2 lipca 2010 r. potwierdzające okresy, za jakie A.J. opłacił składki na ubezpieczenia społeczne. Analiza w/w dokumentów spowodowała konieczność wezwania Wnioskodawcy do dostarczenia dokumentów potwierdzające pracę na statku rybackim Ł. w okresie ostatnich 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu statku rybackiego Ł. stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich, tj. dokumentu poświadczającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne w w/w okresie (zaświadczenie lub załącznik 6a z ZUS). W dniu 26 listopada 2010 r. do [...] Oddziału Regionalnego wpłynęło pismo wyjaśniające dotyczące uzupełnień. Dokonując weryfikacji dokumentów stwierdzono, że Wnioskodawca nie był armatorem pracującym na danym statku rybackim w okresie ostatnich 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich, gdyż w całym w/w okresie A.J. nie opłacił składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem nie spełnia warunków otrzymania pomocy, o których mowa w § 23 ust 1 w/w rozporządzenia. 2. W efekcie wniesionego odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że z zaświadczenia wydanego przez ZUS z dnia 2 lipca 2010 r. wynika, iż A.J. opłacił składki za siebie na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych i Fundusz Pracy zgodnie ze złożonymi dokumentami za okresy: od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r., od 1 lutego 2008 r. do 31 maja 2008 r., od 17 grudnia 2008 r. do 18 września 2009 r. Ponadto wnioskodawca w odwołaniu wskazał, iż po wprowadzeniu okresów ochronnych na dorsza trafiały się okoliczności zawieszenia działalności w ZUS z powodów finansowych. Nadto przytoczył stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", z dnia 13 maja 2011 r., znak RYB-r-HL-504-2114/11, zgodnie z którym w odniesieniu do beneficjenta będącego armatorem albo współarmatorem lub właścicielem albo współwłaścicielem danego statku rybackiego, przy zastosowaniu wymogu pracy na tym statku w okresie ostatnich miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z Rejestru statków rybackich, winien zostać przyjęty ciągły charakter okres zatrudnienia, gdyż przy przyjęciu "zatrudnienia w pewnych odstępach czasu" przez armatora albo współarmatora lub właściciela albo współwłaściciela statku, nie zostałyby spełniony warunek zatrudnienia w w/w 24 miesięcznym okresie czasu. W wyniku analizy dokumentacji sprawy, organ Odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca nie był armatorem pracującym na statku rybackim w okresie 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z Rejestru Statków Rybackich, gdyż w w/w okresie A.J. nie opłacił składek na ubezpieczenie społeczne. W świetle wyżej przedstawionych faktów wniosek A.J. nie spełnił warunków uzyskania rekompensaty w ramach środka 1.5 "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" dotyczącej operacji utraty miejsca pracy na statku rybackim. 3. Skargę na powyższe rozstrzygniecie wniósł A.J., który wskazał na obrazę treści § 23 cyt. rozporządzenia poprzez naruszenie prawa administracyjnego, materialnego i procesowego. W motywach wskazał, że Organ rozstrzygnął sprawę tendencyjnie przywiązując nadmierną uwagę do treści zaświadczenia wydanego przez ZUS, pominął natomiast celowo pozostałe dokumenty, zwłaszcza listę załogi statku i książeczkę żeglarską, które są "dowodami zatrudnienia". Zaświadczenie ZUS dowodzi tylko to, że skarżący uiszczał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu wykonywania działalności gospodarczej, a nie z tytułu zatrudnienia na statku a zgodne z prawem przerwy w ich uiszczeniu nie sprzeciwiają się faktom ciągłego prowadzenia tej działalności, skarżący nie wykreślał się z ewidencji działalności gospodarczej. Prowadzenie gospodarczej działalności rybackiej nie sprowadza się tylko prowadzenia połowów i sprzedaży ryb, lecz obejmuje całość działań eksploracyjnych odnośnie do danego statku. Prowadzenie działalności gospodarczej danym statkiem rybackim przez skarżącego w jego własnym imieniu oznacza bycie przez skarżącego armatorem tego statku. Przesądza o tym art. 7 Kodeksu morskiego. W świetle tego teza uzasadnienia, że "wnioskodawca nie był armatorem pracującym na statku rybackiego w okresie 24 miesięcy" jest nieuprawniona. Skarżący był nie tylko armatorem danego statku, ale też był jego właścicielem. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "stanowisk" MRiRW o tzw. "ciągłym" zatrudnieniu na statku nie może mieć rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie, już choćby tylko ze względu na jego charakter prawny (nie jest źródłem prawa powierzchnie obowiązującego). Jest ono nadto przejawem wykładni contra legem. Przepis § 23 przedmiotowego rozporządzenia MRiMW mówi bowiem o 24 miesięcznym okresie bycia "armatorem" (właścicielem) pracującym", ale nie wymaga, aby okres ten miał "ciągły charakter". Tym samym teza tej wykładni, że " przy przyjęciu zatrudnienia w pewnych odstępach czasu" nie zostałby spełniony warunek zatrudnienia "armatora/właściciela" w 24 - miesięcznym okresie czasu, jest bezpodstawna. Wykładnia ta jest nadto bezprzedmiotowa w niniejszej sprawie, jako że – jak była już o tym mowa wyżej - żadne tego rodzaju przerwy w zatrudnieniu skarżącego na jego statku nie miały miejsca. Reasumując, skarżący stwierdził, że spełnia wymagania określone przepisem § 23 mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia MRiRW jako że: 1) utracił miejsce pracy w wyniku trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu statku Ł., 2) był armatorem/właścicielem tego statku i pracował na nim w przepisanym okresie 24 miesięcy, 3) znajduje się na liście załogi i ma odpowiednie wpisy w książeczce żeglarskiej. 4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Zasady przyznawania pomocy finansowej w zakresie środka 1.5 "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" na realizację operacji dotyczącej utraty miejsca pracy w wyniku trwałego wycofania z eksploatacji jednostki rybackiej Ł. reguluje rozporządzenie MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w Programie Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 ze zm.) wydane w oparciu o delegację ustawową a mianowicie art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 z późn. zm.). Zgodnie z § 23 ust 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. "Pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących utraty miejsca pracy na statku rybackim jest przyznawana rybakowi, który utracił miejsce pracy w wyniku trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu danego statku rybackiego oraz znajduje się na liście zawierającej imiona i nazwiska członków załogi tego statku sporządzonej przez właściciela albo armatora tego statku, był zatrudniony co najmniej przez 12 miesięcy na statku rybackim, o którym mowa w pkt 1, lub był armatorem albo współarmatorem lub właścicielem albo współwłaścicielem pracującym na tym statku w okresie ostatnich 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich". V. W tym kontekście wskazać trzeba, że w sprawie należy dokonać oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie można bowiem nie dostrzec, że z wyciągu pływania wynika iż, na statku Ł. skarżący zajmował stanowisko starszego rybaka w okresie 3 października 2006 r. do 19 września 2009 r. (k. 17 akt administracyjnych). Dokument ten ściśle łączy się z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydanym przez Burmistrza Ł., z którego treści wynika z prowadzenia działalności gospodarczej w postaci rybołówstwa na wodach morskich ze sprzedażą ryb i skorupiaków i mięczaków począwszy od 23 lutego 1995 r. Jak wynika z listy uprawomocnionych decyzji o wykreśleniu z Rejestru Statków Rybackich - w odniesieniu do kutra Ł. – fakt ten nastąpił 16 października 2009 r., co koresponduje z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. [...]. VI. Powyższe dokumenty, świadczą o tym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowi w pełni uzasadnienie podstawy do przyznania pomocy albowiem skarżący był współarmatorem pracującym na statku w okresie 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprezentowania działalności połowowej przy użyciu tego na statku w okresie 24 miesięcy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z Rejestru Statków Rybackich. Kwestia opłaty składek na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych i Fundusz Pracy nie może mieć decydującego znaczenia dla ustalenia przyznania pomocy. Jak wynika z treści zaświadczenia z dnia 2 lipca 2010 r. [...] "w przypadku stwierdzenia rozbieżności między stanem faktycznym, a złożonymi dokumentami, płatnik będzie zobowiązany do pokrycia powstałego zadłużenia łącznie z odsetkami". Zacytowany fragment wskazuje, że wpłacone składki, a zasadzie okres którego dotyczą, nie świadczą o okresie wykonanej pracy i zatrudnienia. Z racji warunkowej konstrukcji ujętej w cytacie fragment wskazuje, iż w żadnej mierze nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w świetle powołanego § 23 cyt. rozporządzenia MRiRW. Zdaniem Sądu – w świetle dowodów i twierdzeń prezentowanych przez Skarżącego, czym mowa w punkcie V uzasadnienia - ewidentna jest praca w charakterze starszego rybaka na kutrze Ł. w okresie ostatnich dwóch lat, tj. do trwałego zaprzestania z działalności połowowej. VII. Nie ma istotniejszego znaczenia zatem stanowisko Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pełniącego funkcję Instrukcji Zarządzającej) z dnia [...] maja 2011 r. [...] w kontekście sugerowanego ciągłego okresu zatrudnienia. Jest to też pogląd, który nie zawiera szerszej motywacji, która mogłaby podważyć przyjętą przez Sąd koncepcję rozstrzygnięcia sprawy. Pomijając treść zaświadczenia ZUS – o czym mowa w punkcie VI uzasadnienia – przyjąć należało, że skarżący w pełni wskazał spełnienie przesłanek do przyznania mu żądanej pomocy w ramach środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotę rybacką na operację, utrata miejsca pracy w wyniku trwałego wycofania z eksploatacji jednostki rybackiej [...]. VIII. Mając na uwadze treść art.145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.