II SA/Bd 1137/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 1137/11 UZASADNIENIE W dniu [...] M. K. złożył wniosek o budowę zjazdu tymczasowego publicznego z ul. G. A. z dz. [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...] w T. W dniu [...] Prezydent Miasta T. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku w zakresie - złożenia prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz doprowadzenie inwestycji do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego informując jednocześnie, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." w T. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej T. nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...][...]) W dniu [...] M. K., poinformował iż "pomimo niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, MZD w T. podtrzymuje swoje pozytywne stanowisko co do lokalizacji zjazdu tymczasowego z ul. G. A. na działkę [...] obręb [...]". Prezydent Miasta T. decyzją, Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zadania wykonania zjazdu tymczasowego publicznego z ul. G. A. (dz. nr [...] obręb. [...]) na działkę nr [...] obręb [...] w T. uzasadniając decyzję niezgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie podnosząc, że aktem notarialnym nr [...] nr [...] z dnia [...] nastąpiła zamiana działek z gminą T. w celu zapewnienia możliwości wykonania zjazdu wzdłuż ul. G. A. z uwagi na większe oddalenie od skrzyżowania z ul. Ł. Wskazał, iż w miesiącu lutym 2010 r. odbyło się spotkanie w siedzibie MZD, na którym jedna z uczestniczek z ramienia MZD wyraziła pozytywną opinię na temat planowanego zjazdu. Projekt budowlany zjazdu został wykonany przez uprawnionego projektanta i pozytywnie zaopiniowany przez Miejski Zarząd Dróg - który pismem [...] z dnia [...] wyraził zgodę na czasowe zajęcie działki [...] w celu budowy tymczasowego zjazdu z ul. G. A. Strona złożyła także wniosek do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o naniesienie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Strona wskazała, iż jest zmuszona korzystać z nielegalnego zjazdu z ul. G. A. [...], a klienci przestrzegający przepisów drogowych nie odwiedzają Zajazdu "S.", w wyniku czego ponosi on straty finansowe. Po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], znak: [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Miejska Pracownia Urbanistyczna Pismem znak: [...] z dnia [...] poinformowała, iż wniosek o sporządzenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ul. G. A. [...] został zarejestrowany pod nr [...] i rozpatrzony będzie przez Prezydenta Miasta T. w styczniu 2012 r. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż tymczasowym obiektem budowlanym zgodnie z art. 3 ust 5 Prawa budowlanego jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Wskazał ponadto, że zjazd drogowy - zgodnie z ustawą - O drogach publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oznacza połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał ponadto, iż z ustawowej definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Omawiany przepis wskazuje przykładowo szereg obiektów uznawanych za budowle, wśród których wymienia przepusty i wszelkie budowle ziemne. Wątpliwości, czy zjazdy z dróg na poszczególne posesje są uznawane za budowle, rozstrzyga treść załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który w kategorii IV obiektów budowlanych umieścił elementy dróg publicznych, takie jak wjazdy, zjazdy i przejazdy. Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, budowle zdefiniowane w art. 3 pkt 3 tej ustawy stanowią jedną z kategorii obiektów budowlanych. Organ wskazał, iż prowadzi to do wniosku, iż również zjazd z drogi na prywatną posesję stanowi obiekt budowlany, którego realizacja może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Podsumowując, organ wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." wynika jednoznacznie, że działka nr [...] obręb [...] położona jest w jednostce planistycznej o symbolu [...] Przepisy szczegółowe w/w planu w zapisach § 21 wskazują dojazd do tej jednostki planistycznej z drogi dojazdowej i lokalnej oznaczonej symbolami [...]. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wezwał wnioskodawcę do doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, po czym w wyniku nie uzupełnienia wniosku i odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem pozwolenie na budowę nie może być wydane dla inwestycji sprzecznej z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał także, iż Miejski Zarząd Dróg nie jest władny zmieniać planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję organu II instancji strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchyleniem, zarzucając naruszenie art. 3 i 35 ustawy - Prawo budowlane, oraz art. 61 ustawy - O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż to podaje skarżący. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje z powodu niepełnego zebrania materiału dowodowego, który nie pozwala Sądowi na pełną ocenę aspektów prawnych. O ile przepisy na to pozwalają (art. 7 K.p.a.) to sprawy obywateli winny być załatwiane zgodnie z żądaniami i interesami obywateli. Problemem spornym w sprawie jest kwestia dojazdu z ul. G. A. na działkę nr [...]. Administrator drogi i pasa drogowego w postaci Miejskiego Zarządu Dróg nie widzi żadnych przeszkód w wykonaniu zjazdu z drogi na działkę nr [...] (decyzja z [...]). W ocenie Sądu na sprawę należy spojrzeć kompleksowo i poszukiwać rozwiązań, które uwzględniałyby słuszne żądania skarżącego. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób jest realizowany obecnie dojazd do działki sąsiedniej nr [...] na której znajduje się lokal gastronomiczny, którego właścicielem jest skarżący. Pozwolenie na budowę musiało określać ten dojazd. Do akt należy dołączyć odpis pozwolenia na budowę O pozwoleniu tym wspomina jedynie decyzja organu I instancji. W uzasadnieniu przyszłej decyzji należy ją omówić, w szczególności w kontekście dostępu do działki z drogi publicznej. Wbrew pozorom ma to związek ze sprawą, albowiem, jak to już wyżej wspomniano, na sprawę należy spojrzeć kompleksowo. Z decyzji organu I instancji wynika, że w tym pozwoleniu na budowę wskazany był dojazd do działki od strony projektowanej drogi oznaczonej symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania osiedla S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej T. nr [...] z dnia [...]. Nie wiadomo, jaka to droga i czy jej budowa została zrealizowana, skoro w planie została określona jako "projektowana". Bliższe zapoznanie się z tym pozwoleniem na budowę pozwoli na poznanie koncepcji zagospodarowania działki nr [...]. Jeżeli przyjąć, że istnieje dostęp do działki [...], to z tej działki istnieje dostęp do działki [...]. Plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony przed zamianą działek. Brak jest informacji jak wyglądały te działki przed dokonaniem zamiany, w momencie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczym powodem odmownej dla skarżącego decyzji jest niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uznano, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Z części tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego (§ 21 ust. 3) wynika, że dojazd do obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] z drogi dojazdowej i lokalnej, oznaczonych na rysunku symbolami [...] i [...]. Przedstawiony Sądowi fragment rysunku planu zawiera tylko oznaczenie drogi [...], natomiast nie ma drogi oznaczonej symbolem [...]. Nie wiadomo, w jaki sposób miałby być realizowany dostęp do tego obszaru, w tym działki [...], z drogi [...]. Być może całościowa i celowa interpretacja planu zagospodarowania przestrzennego pozwoli na satysfakcjonujące skarżącego załatwienie sprawy, tym bardziej, że Miejski Zarząd dróg nie sprzeciwia się temu zjazdowi. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a przy jego interpretacji obowiązują ogólne reguły interpretacji tekstów prawnych. Jednym z rodzajów wykładni jest tzw. wykładnia dynamiczna, uwzględniająca aktualną sytuację. Należy także dążyć do wyjaśnienia, co strony umowy notarialnej o zamianie nieruchomości miały na myśli stwierdzając, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. Skoro tak stwierdzono w akcie notarialnym, to okoliczność ta ma także pewne znaczenie. O jaki dostęp chodziło? Dlatego należy ocenić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Nadto należy zauważyć, że organy obu instancji nie przestrzegały przepisu art. 10 K.p.a. O ile zabiegi interpretacyjne nie doprowadzą do możliwości ustalenia dostępu do drogi publicznej zgodnie z interesem skarżącego, to wówczas należy go pouczyć (art. 9 K.p.a.) o możliwości złożenia wniosku o zawieszenia postępowania (art. 98 § 1 K.p.a.) do czasu rozstrzygnięcia jego wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.