I OSK 1037/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 517/11 w sprawie ze skargi D.S. i M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 517/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. i M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość – skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], nieruchomości położone w gminie P., obręb P., oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiące własność M. i D. S., zostały przeznaczone pod budowę obwodnicy miasta P. w rezerwowym korytarzu drogi krajowej nr [...] bis (łącznik) i [...] na odcinku [...]. Wobec braku zgody właścicieli na zaproponowane warunki nabycia przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i bezskuteczny upływ wyznaczonego przez Wojewodę [...] terminu do zawarcia umowy sprzedaży, organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. W operacie szacunkowym z dnia 10 sierpnia 2009 r. /zaktualizowanym w dniu 16 grudnia 2010 r./, wartość nieruchomości określono na łączną kwotę [A] zł. Na rozprawie z udziałem stron w dniu 5 października 2009 r. rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do zarzutów właścicieli uznał, że brak jest podstaw do zmiany operatu, gdyż przedmiotowe działki są niezabudowanymi gruntami rolnymi, a ich stan faktyczny na dzień 24 listopada 2005 r. był taki sam. Rolny charakter nieruchomości potwierdzają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., zaś droga, przy której się znajdują, nie ma charakteru drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu powyższych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem na rzecz M. i D. S. w kwocie [A] zł. W odwołaniu M.i D.S. zarzucili wadliwość wyceny rzeczoznawcy majątkowego i znaczne zaniżenie wysokości odszkodowania. Podnieśli, że wywłaszczone działki mają bardzo atrakcyjną lokalizację (ok. 1,5 km od granicy miasta [...]), co w przyszłości mogłoby przesądzić o możliwości ich przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną. Nieruchomości położone w sąsiednim, bardzo podobnym obrębie S., są wyceniane znacznie wyżej. Wnieśli o powołanie niezależnego rzeczoznawcy majątkowego, który obiektywnie wyceniłby wywłaszczony grunt. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i stwierdził, że analiza operatu szacunkowego wskazuje na jego poprawność i zgodność z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /dalej: u.g.n./ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, dalej: rozporządzenie), a subiektywne przekonanie strony o tym, że ustalona wartość nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy P., przedmiotowy grunt częściowo został przeznaczony pod drogę ekspresową [...], co w zasadniczy sposób ograniczyło możliwość jego zagospodarowania, zwłaszcza w zakresie realizacji nowej zabudowy. Potencjalne zaś możliwości realizacji na tym gruncie zabudowy mieszkaniowej nie mogą być brane pod uwagę. Spośród 22 cen transakcyjnych przyjętych do porównań z nieruchomościami wycenianymi, zdecydowana większość (17) dotyczyła nieruchomości z obrębu S.; brak jest tym samym podstaw do uznania, że wartość przedmiotowych nieruchomości została w sposób celowy zaniżona. Odnosząc się do wniosku skarżących o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego w celu sporządzenia nowej wyceny Minister wskazał, że w kontekście treści art. 78 § 1 i 2 k.p.a., nie podlega przeprowadzeniu dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy oraz zgłoszony na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami, jeżeli strona zgłosiła go po zakończeniu stadium postępowania dowodowego. W skardze M.i D.S. wnieśli o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, 80, 75 § 1, 76 § 2, 77 § 1, 78 § 1, 84, 86 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 ust. 1, 153 i 154 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił wskazując, że istotą sprawy jest prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego i jego ocena, jako dowodu w prowadzonym postępowaniu. Podzielając w całości stanowisko organów WSA stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy właściwie określił wartość rynkową nieruchomości, uwzględniając obowiązujące przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia, w szczególności § 36 ust. 1, który nakazuje przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowanie podejścia porównawczego i przyjmowanie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. Prawidłowo ustalono, że wyceniane działki położone są na terenach rolniczych, w odległości ok. 450 m od drogi powiatowej, zaś najbliższe sąsiedztwo stanowią pola uprawne oraz zabudowa siedliskowa - wieś P. i osiedle P.. Na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi działki te stanowiły grunt orny, nieuzbrojony. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P., nieruchomości znajdowały się na terenie przeznaczonym częściowo pod uprawy rolne, a częściowo pod projektowaną drogę ekspresową [...], przy czym dla terenów przeznaczonych pod uprawy rolne plan ten ustalił zakaz realizacji nowej zabudowy, nie związanej z produkcją rolną (dopuszczono jedynie realizację nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej). Do porównań zostały przyjęte 22 ceny transakcyjne działek o cechach podobieństwa maksymalnie zbliżonych do nieruchomości wycenianej, odnotowane przy nabywaniu niezabudowanych gruntów rolnych pod drogę [...] oraz obwodnicę P., położonych w północnej części gminy P. w sąsiadujących ze sobą miejscowościach - P., P. i S., na cele budowy dróg publicznych w latach 2008-2009. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i przedstawiły, dlaczego uznały jego wartość dowodową. Zarzuty podnoszone w toku postępowania były znane rzeczoznawcy, który na rozprawie odniósł się do nich. Natomiast wniosek o powołanie innego rzeczoznawcy nie nakłada na organ administracji uwzględnienia tego żądania. Strona, kwestionując ustalenia operatu, powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jednym z takich środków dowodowych może być zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, jednak sporządzony i przedłożony organowi operat będzie podlegał ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Podstawy do oceny prawidłowości operatu szacunkowego nie może stanowić inny operat dotyczący sąsiedniej nieruchomości. WSA nie podzielił zarzutu skarżących co do zaniżonej wyceny działki opartego na twierdzeniu, że działkę położoną w obrębie S. wyceniono wyżej, gdyż operat ten został oceniony w postępowaniu, dla którego został sporządzony. Jego ocena wykraczałaby poza przedmiot sprawy, którym była ocena prawidłowości ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie P., obręb P., oznaczoną jako działki nr [...] i [...] , nie zaś wyjaśnienie, dlaczego inna działka położona w sąsiednim obrębie S. została wyceniona wyżej. Uznając sporządzoną w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego wycenę za prawidłową i nie budzącą zastrzeżeń WSA stwierdził, że organy wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje, nie naruszając granic swobodnej oceny dowodów. W skardze kasacyjnej D.S. i M. S., reprezentowani przez adwokata, "na podstawie art. 173 § 1 k.p.a." zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając "naruszenie art. 113 § 1 i art. 106 § 3 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z nowej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wyceny wywłaszczanej nieruchomości skarżących, mimo istotnego a właściwie kluczowego znaczenia tejże okoliczności do wyniku sprawy i zamknięcie rozprawy mimo niewyjaśnienia tego zagadnienia". Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że istotą sprawy rozpatrywanej był zarzut niewłaściwej i krzywdzącej wyceny poddanej wywłaszczeniu nieruchomości skarżących, który był podnoszony na wszystkich etapach postępowania, wraz z wnioskiem o sporządzenie drugiej wyceny. Podyktowane to było konkretną i obiektywną okolicznością, że inne działki leżące w bezpośrednim otoczeniu, w tej samej procedurze wywłaszczeniowej, uzyskały istotnie korzystniejszy wynik cenowy. Zdaniem skarżących, nie jest także przekonujące stanowisko Sądu I instancji, że weryfikacja raz sporządzonej opinii innej wykraczałaby poza przedmiot postępowania. Chodziło bowiem o wyjaśnienie, dlaczego inna działka w sąsiedztwie została wyceniona wyżej, niemniej okoliczność ta jako uzasadniająca wątpliwości skarżących powinna skłonić do ich wyjaśnienia w jedynie zasadny sposób – poprzez opinię konkurencyjną do już sporządzonej. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie wskazała na powołany już w oddalonej skardze wyrok NSA z dnia 7 października 1997 r. mówiący o nieuzasadnionej odmowie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków i dokumentów, co stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że "kasacja" wniesiona została na podstawie "art. 173 § 1 Kpa", natomiast w petitum wniesionego środka odwoławczego zarzucono "naruszenie art. art. 113 § kpa i 106 § 3 kpa". Powszechnie przyjmuje się, że "Kpa" /kpa/ stanowi skrót nazwy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267/, która to ustawa nie reguluje postępowania przed sądem administracyjnym. Obecnie, poczynając od dnia 1 stycznia 2004 r., postępowanie sądowoadministracyjne unormowane jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm./. Gdyby więc przyjąć, że skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., to już z tego powodu, przy związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, sformułowane w niej zarzuty byłyby nieusprawiedliwione. Jednakże ze względu na to, że wymienione w skardze kasacyjnej /a nie kasacji/ przepisy odpowiadają co do numeracji przepisom p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nastąpiła oczywista pomyłka i w rzeczywistości autor skargę kasacyjną wniósł na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżając wyrok WSA w całości i formułując zarzut naruszenia art. 113 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Natomiast w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez sąd administracyjny ma wybitnie ograniczony charakter. Zasadą bowiem jest, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, wg stanu fatycznego i prawnego istniejącego w dacie zaskarżonego aktu /art. 133 § 1 p.p.s.a./. Ograniczoność postępowania dowodowego wyraża się w tym, że sąd może przeprowadzić dowód wyłącznie z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Oznacza to, że inne środki dowodowe znane postępowaniu administracyjnemu a wymienione w k.p.a., w tym dowód z opinii biegłego, jest niedopuszczalny. Jeszcze raz powtórzyć należy, że co do zasady, sąd administracyjny postępowania dowodowego nie prowadzi. Przeprowadzić je może wyjątkowo, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nadto nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania; godzi się też podkreślić, że może to być dowód tylko z dokumentu istniejącego w dacie orzekania, a nie takiego, który miałby dopiero powstać. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej /.../, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej /§ 2/. Ta ustrojowa zasada oznacza, że rozpoznając skargę WSA kontrolował, czy organy prowadząc postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że przeprowadzona kontrola nie wykazała naruszeń prawa, które obligowałyby Sąd, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., do uwzględnienia skargi. Zresztą w tym zakresie skarga kasacyjna nie formułuje jakichkolwiek zarzutów. Przy tak określonej roli sądu administracyjnego oraz brzmieniu przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., wynikające z uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowisko, że WSA i to z urzędu winien dopuść dowód z opinii biegłego, który ponownie wyszacuje wywłaszczone nieruchomości, jest całkowicie nieprawidłowe. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Z tych przyczyn, skoro zarzuty dotyczące naruszenia art. 113 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.