I OSK 328/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 940/11 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i 3 i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 940/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi B. D. – uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 197/11; uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] września 2010 r. orzekł o zwrocie świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych przez B. D. w okresie od dnia 1 czernica 2004 r. do 31 lipca 2005 r., w łącznej kwocie 4.420,34 zł, wraz z odsetkami ustawowymi, które na dzień wydania decyzji wyniosły 3.162,91 zł. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez B. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję I instancji i orzekło co do istoty. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 732 ze zm.) osoba, która nienależnie pobrała świadczenia rodzinne, zobowiązana jest do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia uważa się m.in. świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zdaniem organu odwoławczego, okolicznością pozostającą poza sporem w sprawie jest fakt, iż do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, zastosowanie znajduje przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dalszej części rozważań organ opisał przebieg postępowania związany z przyznaniem stronie prawa do świadczeń. Decyzje przyznające stronie prawo do świadczeń zostały uchylone w wyniku wznowienia postępowania, po czym ostatecznie stronie odmówiono prawa do świadczeń. W tej sytuacji, organ I instancji miał ustawowy obowiązek wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń i orzeczeniu o ich zwrocie. Organ odwoławczy wskazał jakie świadczenia rodzinne oraz w jakiej kwocie zostały stronie wypłacone w okresie od dnia 1 czerwca 2004 r. do dnia 31 lipca 2005 r. i wskazał, że łączna kwota świadczeń nienależnie pobranych wynosi 6.553 zł i taka też kwota, zdaniem organu odwoławczego, powinna zostać wskazana w rozstrzygnięciu wydawanym w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o treść art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostaje wyłącznie kwestia określenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych, podlegających zwrotowi. W ocenie organu odwoławczego, nieprawidłowym było zatem rozliczenie w decyzji I instancji kwot świadczeń nienależnie pobranych z kwotami wpłaconymi przez stronę w wyniku wykonania wyroku z dnia [...] lutego 2007 r. (sygn. akt [...]), mocą którego zobowiązano stronę do naprawienia szkody wyrządzonej popełnionym przez nią przestępstwem. Organ I instancji, w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ogranicza się jedynie do określenia kwoty do zwrotu, a nie dokonuje innych czynności, np. związanych z potrąceniami, czy rozliczeniami. Ponadto obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami wynika wprost z treści art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlega zwrotowi razem z odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Wysokość odsetek wynika wprost z obowiązujących przepisów, określanie ich wysokości w decyzji jest niecelowe, tym bardziej iż odsetki te naliczane są nie do czasu wydania decyzji, ale do czasu spłaty zobowiązania. Za prawidłowe obliczenie oraz zapłatę odsetek odpowiedzialny jest każdorazowo dłużnik, który – w razie wątpliwości – może zwrócić się do organu o wskazanie aktualnej kwoty odsetek od należności głównej. W skardze na powyższą decyzję B. D. żądała jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, wskazując na naruszenie art. 139 i 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 197/11 odrzucił skargę B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi (brak podpisu) mimo stosownego wezwania. W dniu 30 sierpnia 2011 r. B. D. wniosła skargę o wznowienie postępowania, żądając uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2011 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu strona powtórzyła argumenty przedstawione w skardze wskazując nadto, że Sąd odrzucił skargę, gdyż była ona niepodpisana przez skarżącą, która miała ustanowionego pełnomocnika. Skarga została podpisana przez pełnomocnika. Tymczasem, Sąd kierował korespondencję na adres skarżącej, a nie jej pełnomocnika, co stanowi nową okoliczność, której pełnomocnik nie mogła podnieść w toku postępowania przed Sądem. Pełnomocnictwo obejmujące także postępowanie przed Sądem zostało złożone w toku postępowania administracyjnego. Tym samym, skarżąca nie była należycie reprezentowana, skoro pominięto jej pełnomocnika i wskutek naruszenia przepisów była pozbawiona możliwości działania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga o wznowienie postępowania i skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zasadności skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniesienia odwołania przez stronę skarżącą od decyzji organu I instancji orzekającej o zwrocie przez skarżącą nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 4.420,34 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 3.162,91 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mocą kwestionowanej w skardze decyzji uchyliło rozstrzygnięcie I instancji i orzekło o zwrocie przez skarżącą nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie 6.553 zł wraz z odsetkami ustawowymi, wskazując jako podstawę prawną przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji. Zacytowany przepis znajduje się w rozdziale 10 Działu II – Postępowanie, zatytułowanym Odwołania. W tym samym rozdziale znajduje się także przepis art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius ustanowiony w zacytowanym przepisie jest jednym z podstawowych elementów konstrukcyjnych odwołania. "Niekorzyść strony", o której mowa tym przepisie, wymaga ujęcia obiektywnego. Stan taki to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady – są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Oznacza to, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą. W ten sposób można bowiem oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza art. 139 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Z zestawienia treści decyzji I instancji i rozstrzygnięcia organu odwoławczego niezbicie wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego spowodowała pogorszenie sytuacji strony, gdyż zmieniła kwotę należności głównej do zwrotu z kwoty 4.420,34 zł do wysokości 6.553 zł. Jednocześnie organ II instancji w uzasadnieniu tejże decyzji nie zawarł jakiegokolwiek wyjaśnienia przemawiającego za zastosowaniem treści art. 139 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Wyrok zaskarżono w części uchylającej zaskarżoną decyzje i stwierdzającej, że nie podlega ona wykonaniu, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny niepełnej; b) art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 932 ze zm.) przez błędną wykładnię, bowiem decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a właściwie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia, gdyż obowiązek zwrotu wynika wprost z normy prawa, rozstrzyga wyłącznie o ustaleniu kwoty podlegającej zwrotowi, a nie o kwotach odsetek i sposobie rozliczenia kwoty nienależnie pobranej i rozstrzyganie w tym zakresie w sposób rażący narusza prawo; c) art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, bowiem odsetki nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia organu administracji, gdyż obowiązek ich zapłaty wynika wprost z normy prawa, zaś sposób ich wyliczenia i ustalenie ich kwoty ma miejsce w drodze czynności materialno-technicznej; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 139 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm postępowania i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, która nie przystaje do orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak powołania pełnej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia; d) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd nie dokonał pełnej oceny sprawy będącej w zakresie jego właściwości, a więc również decyzji organu I instancji; e) art. 152 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd winien był rozstrzygnąć wobec wpłacenia części należnej kwoty w jakim to zakresie decyzja uchylona nie podlega wykonaniu, a więc czy w całości, czy też w części. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a. Kolegium wskazało, iż w sentencji decyzji organu I instancji ustalono kwotę nienależnie pobranych świadczeń na 4.420,34 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 3.162,91 zł, co łącznie stanowi kwotę 7.583,25 zł, natomiast w decyzji ostatecznej ustalono kwotę nienależnie pobranych świadczeń na 6.553 zł, bez określenia kwoty odsetek ustawowych na określony dzień i bez potrącenia kwoty 3.000 zł, które, to strona skarżąca już uprzednio uiściła. Zatem łączna kwota ustalona w decyzji organu I instancji jest matematycznie większa. Kolegium stwierdziło, iż Sąd i instancji dokonał wyłącznie "prostego zestawienia sentencji" decyzji bez jakiejkolwiek głębszej analizy, a więc konieczności odliczenia z kwoty 6.553 zł kwoty 3.000 zł w drodze czynności materialno-technicznej, a nie w drodze decyzji administracyjnej i dokonania już tego odliczenia w decyzji organu I instancji. W ocenie organu – uwadze Sądu umknęło – że kwestie rozliczenia w decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu kwot już wpłaconych, kumulowania wręcz odsetek czy też ustalania ich kwoty, nie powinno stanowić przedmiotu decyzji wydawanej w tym zakresie, gdyż jest to decyzja ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Ponadto mając na uwadze brzmienie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust, 6 oraz ust. 8 u.ś.r. wydanie decyzji rozstrzygającej o ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia przy jednoczesnym dokonaniu ustalenia kwoty odsetek oraz zaliczenia na poczet należności głównej kwoty 3.000 zł nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Organ podniósł, iż Sąd I instancji, wskazując na naruszenie art. 107 § 3 i art. 139 k.p.a. nie wykazał w jaki sposób uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. Zdaniem SKO w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma żadnych wskazań co do dalszego postępowania. Ponadto Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych wyżej norm prawa materialnego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem Sąd I instancji nie stosował wskazanych przepisów i nie dokonywał ich wykładni. Skoncentrował się bowiem na kwestiach proceduralnych. Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 i art. 139 k.p.a. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zestawienie treści rozstrzygnięcia organu I instancji i treści rozstrzygnięcia organu II instancji wskazuje na naruszenie wskazanej wyżej zasady. Ocenę tę Sąd oparł na założeniu, że to treść samego rozstrzygnięcia daje podstawę do oceny czy doszło do naruszenia zasady reformationis in peius. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. stanowią minimalne wymaganie formy decyzji, a uzasadnienie stanowi integralną część każdej decyzji. Wyjątki od tej zasady, tj. odstąpienie od uzasadnienia decyzji zostały określone w § 4 i 5, ale zawarte w nich sytuacje nie zachodzą w niniejszej sprawie. W związku z tym analiza danej decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia zasady zawartej w art. 139 k.p.a. musi dotyczyć całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z całą treścią orzeczenia organu I instancji. Nie można "odrywać" samej sentencji rozstrzygnięcia od jego uzasadnienia, bowiem oba te elementy stanowią immanentną część decyzji. Niniejsza sprawa dotyczy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji nie wskazał samej kwoty nienależnie pobranych świadczeń, co znalazło się w jej uzasadnieniu, ale rozliczył tę kwotę biorąc pod uwagę wykonanie wyroku zapadłego w sprawie karnej oraz ustalił kwotę należnych odsetek. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że łączna kwota świadczeń nienależnie pobranych wynosi 6.553 zł Taką samą kwotę nienależnie pobranych świadczeń ustalił również organ odwoławczy. W takiej sytuacji nie można uznać, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść odwołującej się. Niezależnie bowiem od przyjętej koncepcji jej rozliczania, kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a więc podlegająca obowiązkowi zwrotu, jest taka sama zarówno w decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zobligowany będzie ustosunkować się m.in. do kwestii interpretacji dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 30 ust. 1, 2, 6 i 8 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście określania wysokości kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegających zwrotowi. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwioną podstawę co do naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie biorąc pod uwagę sytuację materialną i rodzinną B. D. na podstawie art. 207 § 2 ww. ustawy odstąpił od zasądzenia od niej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.