II SA/Gl 401/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia 19 listopada 2009 r. B. R. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "Odbudowa drogi dojazdowej o szerokości 5 m stanowiącej drogę konieczną do działek nr [...],[...],[...],[...],[...]" na działkach nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S., działając jako organ I instancji, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określając ją jako budowę (odbudowę) wskazanej wyżej drogi. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w toku przygotowywania decyzji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze wyznaczonym zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ zamierzenie inwestycyjne ma charakter infrastrukturalny, liniowy, odstąpiono od analizy parametrów zabudowy. Teren przedmiotowych działek został objęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta S. dla obszaru Z. - C. Nie skorzystano z prawa zawieszenia postępowania i przeprowadzono je zgodnie z wymogami ustawy. Zgodnie z art. 53 ust 3 przeprowadzono analizę obowiązujących przepisów mogących mieć wpływ na ten rodzaj inwestycji planowanej na określonym we wniosku terenie. Dokonano też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji - w aktach sprawy znajdują się stosowne wypisy z rejestru gruntów. Organ I instancji wskazał nadto, że B. R. złożył w dniu 9 listopada 2010 r. kopię postanowienia sądowego z dnia [...] r., sygn. akt [...], z którego wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku w sprawie, stanowi częściowo drogę gruntową utwardzoną tłuczniem i jest obecnie częściowo wykorzystywana na potrzeby wewnętrznej drogi dojazdowej od ul. [...] do działki wnioskodawcy. Organ wskazał nadto, że w trakcie postępowania D. Z.-G. wniosła w dniu 16 grudnia 2009 r. oświadczenie, że w miejscu zaznaczonym na mapie, stanowiącej załącznik do wniosku w sprawie, według jej wiedzy, nigdy nie było żądnej drogi i że nie wyraża ona zgody na ustalenie decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej, że wnioskodawca nie jest właścicielem zaznaczonych działek. Ponieważ jednak stan własności gruntu, jak i dotychczasowe zagospodarowanie terenu nie stanowi przesłanki umożliwiającej odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, zastrzeżenie strony nie zostało uwzględnione. W konkluzji organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił nadto, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 59, 60, 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Wspólne odwołanie od otrzymanej decyzji pierwszoinstancyjnej złożyli właściciele sąsiedniej nieruchomości, M. i W. D. Odwołujący podnieśli, iż działki, przez które przebiegać ma droga, określane były pierwotnie jako położone przy ul. [...]. Z nieznanych przyczyn obecnie wskazywane są jako położone przy ul. [...]. Jest nadto cyt. "totalną bzdurą" twierdzenie, iż ma to być odbudowa drogi albowiem taka droga nigdy nie istniała. Podkreślili także, iż inwestor nie jest właścicielem działek, przez które przebiegać ma inwestycja. Nie zasiedział ich, a podatek od nieruchomości opłacają odwołujący się. W przyszłości będą ubiegać się o nabycie ww. działek toteż nie wyrażają zgody na ustalenie dla działek tych warunków zabudowy. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło ustawowe warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wskazało, iż w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla konkretnego terenu każdemu, kto się o wydanie takiej decyzji zwróci do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Kwestia własności nieruchomości ma znaczenie dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: ( ...) 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak więc na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy kwestia własności (tytułu do nieruchomości) nie ma żadnego znaczenia. Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje także - w ocenie Kolegium - sprawa nazwania projektowanego zamierzenia budową lub odbudową drogi dojazdowej. Także sprawa płacenia podatków z tytułu użytkowania wskazanych we wniosku działek, czy też toczącego się postępowania o zasiedzenie nieruchomości pozostaje bez znaczenia na tym etapie postępowania. Również określenie położenia wskazanych we wniosku działek - jako położone przy ul. [...] lub przy ul. [...] - nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Działki wskazane we wniosku zostały określone jako położone przy ul. [...] (gdyż są położone bliżej ul. [...], niż ul [...]), a projektowana droga dojazdowa ma służyć skomunikowaniu działek wnioskodawcy położonych w równej odległości od obu wymienionych dróg publicznych. Wspólnym pismem z dnia 5 maja 2011 r. M. i W. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu ponowili sformułowane już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej twierdzenia, iż odbudowa drogi, której domaga się wnioskodawca nie jest możliwa albowiem drogi takiej na wymienionych we wniosku działkach nigdy nie było. Nadto działki te posiadają nieustalonego właściciela i nie ustalono dla nich kuratora. Podatek od nieruchomości opłacają skarżący i w dalszym ciągu będą ubiegać się o nabycie prawa do nieruchomości w drodze zasiedzenia. To ich bowiem rodzina zamieszkuje w okolicy od 1960 r. podczas gdy B. R. nabył pobliskie działki dopiero w roku 1995. Wskazali nadto, iż projektowana droga dojazdowa ma służyć dodatkowemu skomunikowaniu działek B. R., do których istnieje dojazd z ul. [...]. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodatkowo zaakcentowało, że fakt płacenia podatków z tytułu użytkowania przedmiotowych nieruchomości przez skarżących, a także okres zamieszkiwania wnioskodawcy w okolicy położenia projektowanej inwestycji, jak również to, że projektowana droga ma służyć dodatkowemu skomunikowaniu nieruchomości wnioskodawcy z istniejącą drogą publiczną nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowym pismem procesowym z dnia 29 czerwca 2011 r. skarżący podnieśli, iż zarówno w Urzędzie Miasta w S., jak też w Sądzie Rejonowym inwestor składał ich zdaniem niezgodne z prawdą oświadczenia. To skarżący bowiem od 30 lat użytkują przedmiotowe działki i dbają o nie. Z kolei pismem z dnia 14 listopada 2011 r. skarżący, podtrzymując żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji, opisali możliwości dojazdu do działek inwestora z ulicy [...] uznając, że dojazd ten jest w pełni wystarczający. Z kolei B. R. pismem z dnia 9 listopada 2011 r. opisał historię drogi dojazdowej na terenie przedmiotowych działek, wskazał potwierdzające istnienie w przeszłości drogi postanowienie Sądu Rejonowego w S., zrelacjonował samowolne działania małżonków D., dołączył nadto fotografie wskazujące jego zdaniem na korzystanie z przedmiotowej drogi przez skarżących, a także pismo z Urzędu Miejskiego w S. potwierdzające, iż działki o nr [...],[...],[...],[...],[...] są włączone do układu drogowego miasta przez istniejącą drogę dojazdową położoną na działkach [...] i [...] do ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednakowoż z mocy ust. 3 przywołanego artykułu w stosunku do obiektów liniowych (a takim jest wnioskowana droga) nie stosuje się wymogów przewidzianych w ust. 1 pkt 1 i 2. Podkreślenia wymaga nadto w tym miejscu, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek B. R., rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji architekt o uprawnieniach budowlanych sporządził bowiem stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ prawidłowo ocenił też, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest też sprzeczne z przepisami odrębnymi. W konsekwencji architekt sporządził projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Określa ono bowiem warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancyjna pozostawała zatem w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzję organu II instancji. Podzielić należy także sformułowane w decyzji drugoinstancyjnej w odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu wyjaśnienie, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla konkretnego terenu każdemu, kto się o wydanie takiej decyzji zwróci. Kwestia własności nieruchomości ma znaczenie dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy to inwestor legitymować się będzie musiał prawem do dysponowania terenem na cele budowlane. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza jeszcze o możliwości realizacji inwestycji. Sąd wyjaśnia bowiem skarżącym, iż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zrealizowana. Ocena natomiast czy warunki owe zostały spełnione oraz czy inwestor przedłożył niezbędne dokumenty (np. czy wykazał posiadane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) należeć będzie do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych i techniczno-budowlanych ewentualny wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. W konsekwencji na etapie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca nie ma obowiązku legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości. Nie ma też obowiązku władać terenem inwestycji. Może zatem np. żądać ustalenia warunków zabudowy na cudzym gruncie, który nie pozostaje w jego władaniu. Tym samym, pozbawione znaczenia dla sprawy są wywody skarżących co do tego kto uiszcza podatek od nieruchomości, przez które przebiegać ma droga, kto dłużej zamieszkuje w okolicy, kto uzyska prawo do nieruchomości w drodze zasiedzenia i jak przebiegają stosowne w tej mierze postępowania przed sądem powszechnym. Trafnie też organ II instancji wskazał, że określenie działek jako położonych przy ul. [...], a nie [...], nie stanowi wadliwości albowiem nieruchomości te położone są bliżej ul. [...]. Podzielić nadto trzeba wyrażone w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie organu II instancji, iż dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia czy droga ma być odbudowana czy też budowana (a więc czy istniała uprzednio czy też nie). Jak to już bowiem wskazano powyżej zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym istniejąca pomiędzy skarżącymi a inwestorem kontrowersja co do istnienia w przeszłości bądź nieistnienia drogi na objętych decyzją działkach nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.