II SA/Kr 1099/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011r. sprawy ze skargi D.J. na decyzję Wojewody [....] z dnia 15 kwietnia 2011r, nr [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta T. decyzją nr [.....] z dnia 6 sierpnia 2010r. znak: [.....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.K. i M.M. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, bliźniaczych wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr nr [.....] obręb [.....] przy ul. [.....] w T. W dniu [.....] listopada 2010r. . D.J. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta T. Wnioskodawczyni powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, twierdząc, że bez własnej winy nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu, mimo tego że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. D.J. wskazała, że była stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta T. nr [.....] z dnia 14 października 2009r. Podniosła także, że o wydanej decyzji dowiedziała się bezpośrednio od inwestora i niezwłocznie zwróciła się do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania, dochowując tym samym terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. Prezydent Miasta T. , na podstawie art. 149 § 2 kpa, wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 31 grudnia 2010r. Następnie Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 7 lutego 2011r. znak: [.....] , wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił D.J. uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. W uzasadnieniu Prezydent podał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony wokół tego obiektu, w którym zostaną wprowadzone ograniczenia w jego zagospodarowaniu, związane z jego realizacją i użytkowaniem. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja dotyczyła działek nr nr [.....] w obrębie [.....] , zaś decyzja ostateczna Prezydenta Miasta T. nr [.....] z dnia 14 października 2009r., na którą powołała się D.J. w swoim wniosku o wznowienie, dotyczyła warunków zabudowy działki nr [.....] obręb [.....] . Natomiast decyzja nr [.....] z dnia 1 lipca 2008r. znak: [.....] dotyczyła warunków zabudowy działek nr [.....] i [.....] . Organ wyjaśnił, że działka nr [.....] , na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 18 marca 2010r., podzieliła się na działki nr nr [.....] zaś działka nr [.....] , na podstawie decyzji z dnia 20 listopada 2008r., podzieliła się na działki nr [.....] . Prezydent podkreślił, że działka nr [.....] , która bezpośrednio przylega do działki nr [.....] stanowiącej własność D.K. , nie jest objęta przedmiotową inwestycją, stanowi własność Gminy Miasta T. i przeznaczona jest na cele publiczne jako droga wewnętrzna o szerokości 5 m. Dlatego też zdaniem Prezydenta w analizowanej sprawie wyznaczony obszar oddziaływania obiektu, zamykał się w granicach terenu, do którego inwestor wykazał się prawem dysponowania i złożył stosowne oświadczenie, a wszelkie uciążliwości inwestycji zamkną się w granicach własności inwestora. Zatem D.J. nie była stroną postępowania, którego wznowienia się domagała i brak było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 kpa. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta T. wniosła D.J. , zarzucając jej naruszenie: 1) art. 150 § 2 kpa polegające na rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania przez Prezydenta Miasta T. , czyli organ, który wydał ostateczną decyzję w sprawie – zdaniem odwołującej się organem właściwym był organ wyższego stopnia, czyli samorządowe kolegium odwoławcze; 2) art. 19 kpa polegające na braku zbadania przez organ swej właściwości w sprawie; 3) art. 65 § 1 kpa polegające na braku niezwłocznego przekazania przez organ sprawy do organu właściwego; 4) art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia domagała się odwołująca się; 5) art. 7, 8, 9, 10 kpa; 6) art. 12 kpa polegające na wydaniu decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. w dniu 7 lutego 2011r., czyli po blisko trzech miesiącach od dnia wpływu wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy zgodnie z art. 12 § 1 kpa organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wojewoda [.....] decyzją z dnia 15 kwietnia 2011r. znak: [.....] , wydaną na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał się w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że D.J. nie została doręczona decyzja z dnia 6 sierpnia 2010r. Podkreślił jednak, że, gdy wznowienie postępowania następuje w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stronami wznowionego postępowania winny być wyłącznie osoby, którym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Dlatego organ administracji architektoniczno - budowlanej w pierwszej kolejności zobligowany był do ustalenia kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, co łączyło się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji na podstawie art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę prowadzonym przez Prezydenta Miasta T. obszar oddziaływania objął wyłącznie nieruchomość wskazaną we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tj. działki nr nr [....] w obrębie [....] przy ul. [....] w T . Po wznowieniu postępowania organ I instancji dokonał oceny posiadania przez D.J. interesu prawnego do udziału w postępowaniu i stwierdził, iż nie powinna ona być stroną w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ jej działka nr [....] jest położona poza obszarem oddziaływania obiektu. To zaś ustalenie stanowiło podstawę do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę na decyzję Wojewody [....] wniosła D.J. , podnosząc naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu przed Prezydentem Miasta T. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji – zdaniem skarżącej działka nr [....] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego; 2) art. 138 w związku z art. 150 § 2 kpa poprzez brak merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zachodzi okoliczność powodująca nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 7 lutego 2011r., gdyż wniosek skarżącej o wznowienie postępowania rozpatrzył Prezydent Miasta T. , a zdaniem skarżącej powinno to zrobić samorządowe kolegium odwoławcze; 3) art. 138 w związku z art. 19 kpa poprzez brak merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji, w sytuacji naruszenia przez organ I instancji art. 19 kpa polegającego na niezbadaniu przez ten organ swej właściwości w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [....] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy odnieść się do kwestii właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Art. 150 § 1 kpa stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 kpa (czyli rozpatrywania wniosku o wznowienie) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jest to ogólna zasada, od której wyjątki przewiduje art. 150 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 kpa. Skoro skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 6 sierpnia 2010r., to zasadą jest, iż właśnie Prezydent Miasta T. będzie organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku. Natomiast wyjątek przewidziany w art. 150 § 2 kpa, zgodnie z ogólną zasadą ścisłego odczytywania przepisów o charakterze wyjątku, ma zastosowanie tylko, gdy podstawa wznowienia, na którą powołuje się strona, polega na "niezastosowaniu przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadomym dopuszczeniu sfałszowanego dowodu, świadomym niezawiadomieniu strony lub pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub o jego czynnościach" (tak. M. Jaśkowska "Komentarz do art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego", teza 9, Lex Omega). W kontrolowanym postępowaniu nie miały miejsce takie okoliczności, które przemawiałyby za zastosowaniem art. 150 § 2 kpa. Nie można bowiem uznać, że Prezydent Miasta T. świadomie nie zawiadomił skarżącej o postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 6 sierpnia 2010r. Zdaniem Sądu było to wynikiem ustalenia kręgu stron tego postępowania, a nie świadomego działania Prezydenta Miasta T. na szkodę skarżącej. Dlatego też należało uznać, że właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej o wznowienie z dnia 24 listopada 2010r. był Prezydent Miasta T. , a więc zarzuty skargi naruszenia art. 138 w związku z art. 150 § 2 kpa i art. 19 kpa nie są zasadne. Przechodząc do oceny prawidłowości odmowy uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, wskazać trzeba, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są tylko te osoby, których nieruchomości, po pierwsze, znajdują się w otoczeniu obiektu budowlanego, po drugie – są właścicielami (...) tylko takich nieruchomości, na które tak będzie oddziaływał projektowany obiekt, że będą właśnie ze względu na ten obiekt (jego usytuowanie, gabaryty, konstrukcje) ograniczeni w zagospodarowaniu swojego terenu i to nie ze względu na swe subiektywne odczucia ale ze względu na obowiązujące przepisy prawne, które ustalają reguły oceny, czy nieruchomości sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji w tym obszarze jego oddziaływania są położone. Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela stanowisko zajęte przez organy administracji publicznej, że brak jest możliwości przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, bliźniaczych wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w T. Usytuowanie planowanej inwestycji zdaniem Sądu nie powoduje oddziaływania na nieruchomość skarżącej, która jedynie pozostaje w sąsiedztwie działek, na których przeprowadzona ma zostać inwestycja. Jednakże brak jest przepisu prawa, który wskazywałby, iż nieruchomość skarżącej znajduje się w strefie oddziaływania zaprojektowanego obiektu budowlanego. Obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wprowadzają dla skarżącej jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości właśnie ze względu na planowaną inwestycję. W szczególności przepisami takimi nie są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) ani też przepisy Prawa budowlanego. Także sama skarżąca we wniosku o wznowienie ani też w toku dalszego postępowania nie wskazała, na czym miałoby polegać oddziaływanie planowanej inwestycji na jej nieruchomość, co uzasadniałoby przyjęcie, iż działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca powołuje się na fakt, że była stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz było to postępowanie inne niż zakończone decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, która później stanowiła podstawę do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę objętej wnioskiem skarżącej o wznowienie. Dlatego też za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o wznowienie organy trafnie ustaliły, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a więc skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. W ocenie Sądu organy administracyjne obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organy wskazały treść i wyjaśniły znaczenie przepisów prawa, które stały się podstawą do wydania zaskarżonych decyzji, i które przesądziły o odmowie przyznania skarżącej charakteru strony, ustosunkowując się do zarzutów skarżącej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając w pełni stanowisko organu administracyjnego pierwszej jak i drugiej instancji, oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art.151 ppsa.