II GSK 556/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie Anna Robotowska NSA Tadeusz Cysek Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1478/11 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] znak sprawy [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 1478/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezesa ARiMR) z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny: Decyzją Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., została ustalona M. B. (zwanemu dalej: skarżącym) kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 11.595,45 zł. Decyzja ta została doręczona za potwierdzeniem odbioru na adres skarżącego w dniu 23 lutego 2011 r., a odbiór potwierdziła H. B. – żona skarżącego. Skarżący pismem nadanym w dniu 10 marca 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z wnioskiem, Prezes Agencji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – jaką jest wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, natomiast bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania prowadzi do ostateczności decyzji. Doręczenie skarżącemu decyzji z [...] lutego 2011 r. w dniu 23 lutego 2011 r. oznacza, że przewidziany ustawowy termin do złożenia wniosku upłynął 9 marca 2011 r. Zatem wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 10 marca 2011 r., wskazuje jednoznacznie, że nie został zachowany przez skarżącego ustawowy czternastodniowy termin. Skarżący nie podał przyczyny uchybienia terminu, i nie złożył w trybie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wniosku o jego przywrócenie. Na postanowienie Prezesa ARiMR z [...] maja 2011 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę. Zarzucił w niej między innymi, że organ nienależycie doręczył decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., gdyż odbiór pokwitowała jego żona H. B. w dniu 23 lutego 2011 r. Natomiast korespondencja dotarła do skarżącego dopiero w dniu 9 marca 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, uznając że nie była ona zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa. Sąd powołał się na przepisy art. 129 § 1 i 2 k.p.a., wskazującego na czternastodniowy termin dla wniesienia odwołania oraz na art. 41 § 1 k.p.a., mówiący o obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Zaniedbania obowiązku określonego w art. 41 § 1 oznacza, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. WSA uznał, że okoliczności sprawy jednoznacznie wskazywały na przekroczenie 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto pomimo oczywistego uchybienia terminu, skarżący nie złożył wniosku o jego przywrócenie. Nie skorzystał zatem z możliwości, jakie przewiduje art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M. B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Prezesa ARiMR kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), tj.: – naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c. w związku z art. 7 oraz art. 8 k.p.a.; – naruszenie art. 106 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 100 § 1, art. 101 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z powodu niezawarcia w protokole rozprawy twierdzeń skarżącego. W uzasadnieniu zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazano między innymi na chaotyczne i niewłaściwe prowadzenie przez organ dokumentacji, co najprawdopodobniej doprowadziło do zaginięcia wniosku o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji uznający za zgodne z prawem postanowienie Prezesa ARiMR stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa procesowego, zatem oprócz wymienienia przepisów, które zdaniem kasatora naruszono winna wskazywać również jaki wpływ na wynik sprawy miały ewentualne uchybienia sądu. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że WSA w W. pominął oświadczenia i twierdzenia skarżącego składane na rozprawie, która odbyła się przed tym Sądem, dotyczące złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 106 § 2 w związku z art. 100 § 1 i 100 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec niezawarcia w protokole rozprawy twierdzeń skarżącego. Stwierdzić trzeba, że treść protokołu została określona w art. 101 p.p.s.a. Zgodnie z nim protokół powinien zawierać oznaczenie sądu, miejsce i datę posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, prokuratora, stron, jak również obecnych na rozprawie przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, oznaczenie sprawy i wzmiankę co do jawności, utrwalenie przebiegu posiedzenia, w szczególności wniosków i twierdzeń stron, wymienienie zarządzeń i orzeczeń wydanych na rozprawie oraz stwierdzenie, czy zostały ogłoszone oraz utrwalenie czynności stron mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Protokół rozprawy powinien zostać podpisany bezpośrednio po jej zakończeniu, a w wyjątkowych wypadkach – najpóźniej w ciągu trzech dni po zakończeniu posiedzenia (§ 51 ust. 3 regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych [Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1646]). Z chwilą podpisania protokół zyskuje moc dokumentu urzędowego, co uniemożliwia powoływanie się na odmienny przebieg posiedzenia, do uzupełnienia lub zmiany jego treści może dojść jedynie w trybie uregulowanym w art. 103 p.p.s.a. (por. Hanna Knysiak–Molczyk, Skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Wydanie drugie, str. 341). Zgodnie z tym ostatnim przepisem strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Z akt sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. (sygn. akt V SA/Wa 1478/11) nie wynika, aby skarżący składał wniosek o sprostowanie bądź uzupełnienie protokołu rozprawy z dnia 24 listopada 2011 r. (jedynej jaka odbyła się w sprawie skarżącego przed WSA), tak więc podpisany protokół jest wyłącznym dowodem na przebieg tej rozprawy. Treść protokołu wskazuje, że na rozprawie stawili się skarżący oraz pełnomocnik organu i obie strony złożyły oświadczenia co do swoich stanowisk w sprawie – skarżący popierał skargę, a pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie, po zamknięciu rozprawy i naradzie Sąd ogłosił wyrok. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący nieutrwalenia w protokole wniosków i twierdzeń skarżącego. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. oraz w zw. z art. 7 oraz 8 k.p.a. Dla analizy tego zarzutu należy poczynić pewne uwagi dotyczące postępowania dowodowego przez sądem administracyjnym. Postępowanie to jest ograniczone tylko do dowodów z dokumentów i może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające. Wyjątkowość instytucji ograniczonego postępowania dowodowego polega na tym, iż – zasadniczo – wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w oparciu o akta sprawy, w tym w szczególności akta nadesłane przez organ administracji publicznej przy odpowiedzi na skargę (art. 133 § 1 zdanie pierwsze i art. 54 § 2 p.p.s.a.). Ewentualne braki w materiale dowodowym zgromadzonym w tych aktach podlegają ocenie Sądu przy rozpoznawaniu sprawy. Strona może jednakże złożyć – w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. – wniosek dowodowy który będzie podlegał ocenie Sądu na rozprawie. Także Sąd może przeprowadzić postępowanie dowodowe z urzędu. Nie można przy tym tracić z pola widzenia przesłanek zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. – "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Współkształtują one bowiem ocenę sądu co do zastosowania analizowanej regulacji. Z akt sprawy nie wynika, aby strona zgłaszała w postępowaniu przed Sądem I instancji wnioski dowodowe, lub aby wskazywała na potrzebę ich przeprowadzenia. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został dołączony do skargi kasacyjnej i strona nie formułuje w związku z tym żadnego wniosku o charakterze procesowym. Na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji i postępowania administracyjnego skarżący nie powoływał się na złożenie takiego wniosku, lecz oponując przeciwko stwierdzeniu, że jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony po terminie swoje stanowisko opierał na nieprawidłowym, jego zdaniem, doręczeniu decyzji wydanej w pierwszej instancji. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi kasacyjnej, tak jak został on sformułowany należy wskazać, że z brzmienia przepisu art. 106 § 5 wynika, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten zawiera jedynie odesłanie do k.p.c. i nie może być stosowany w sposób samodzielny. Strona chcąc zarzucić sądowi naruszenie reguł postępowania dowodowego, powinna wskazać również art. 106 § 3 (por. wyrok NSA z 7 lipca 2005 r., FSK 1967/04, LEX nr 189852), czego jednak nie uczyniła. Mając zatem na uwadze związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 259). Dlatego też zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. należało uznać za chybiony – z racji już tylko samego błędnego jego postawienia. Nie może być także uznany za trafny zarzut naruszenia art. 227 k.p.c., który wskazuje, że przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Warunkiem bowiem zastosowania tego przepisu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest prowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, stosownie do brzmienia art. 106 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że powoływanie tego przepisu w sytuacji, gdy w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., jest bezprzedmiotowe. Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. (w związku z art. 227 k.p.c.) i w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., przy czym wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnia, na czym miałby polegać związek wymienionych przepisów k.p.a. z art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczącym postępowania dowodowego przed sądem. Kasator w ramach tego zarzutu nie wskazuje jednocześnie żadnych innych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym miałby uchybić Sąd pierwszej instancji tolerując naruszenie ww. przepisów k.p.a. przez organ administracji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. wiąże z niewłaściwym prowadzeniem dokumentacji w aktach administracyjnych, czego dowodem miałoby być pismo Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przy którym organ zwrócił akta do Oddziału, celem ich uzupełnienia. Wnoszący skargę kasacyjną upatruje w tej okoliczności dowód na to, że prowadzenie akt w "sposób chaotyczny, bałaganiarski, nieuporządkowany" spowodowało skutek w postaci nieprzedstawienie wniosku o przywrócenie terminu Prezesowi ARiMR, a w dalszej kolejności sądowi administracyjnemu. Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić, gdyż z wskazanego pisma w żaden sposób nie wynika, aby w aktach administracyjnych znajdował się wniosek skarżącego o przywrócenie terminu. Złożenia takiego wniosku do organu również M. B. nawet nie podnosił na żadnym wcześniejszym etapie postępowania. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako bezzasadna, na podstawie art.184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.