III SA/Gd 376/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skarg "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ż. na decyzje Dyrektora Izby Celnej z dnia 15 czerwca 2011 r. nr [...] z dnia 15 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności celnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji, 2) zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ż. 5234 (pięć tysięcy dwieście trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzjami z dnia 15 czerwca 2011 r. nr [...] oraz [...] Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) utrzymał w mocy decyzje Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 4 lutego 2011 r. odmawiające A Polska Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. zwrotu należności celnych określonych w decyzjach [...] z dnia 24 września 2009 r. oraz [...] z dnia 13 listopada 2009 r. Przedmiotowe decyzje zostały podpisane przez W. G. – Zastępcę Dyrektora Izby Celnej ze wskazaniem, że zostają wydane "w zastępstwie Dyrektora". W skargach na w/w decyzje wniesionych przez A Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka podnosząc zarzuty naruszenia przez organ art. 236 i art. 239 Wspólnotowego Kodeksu Celnego oraz art. 187 ustawy – Ordynacja podatkowa wniosła o ich uchylenie. Sprawy zostały zarejestrowane pod sygnaturami III SA/Gd 376/11 oraz III SA/Gd 377/11. W odpowiedziach na wniesione skargi Dyrektor Izby Celnej wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r. wydanym na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w oparciu o dyspozycję art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarządził połączenie w/w spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Nadto w następstwie oświadczenia obecnego na rozprawie radcy prawnego A. N. będącego pełnomocnikiem Dyrektora Izby Celnej, Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów dotyczących upoważnienia W. G. do podpisywania decyzji zobowiązując organ do ich przedłożenia w terminie 7 dni. W dniu 18 listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło pismo Dyrektora Izby Celnej wraz z Regulaminem Organizacyjnym Izby Celnej w G. W świetle przedmiotowego pisma powołującego się na § 9 ust. 3 pkt 3 regulaminu oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 1 grudnia 2010 r. nr [...] podczas nieobecności Dyrektora Izby Celnej jego zadania przejmuje kolejno III zastępca dyrektora, którym od dnia 1 grudnia 2010 r. do chwili obecnej jest W. G.. W dacie wydania decyzji nieobecni byli Dyrektor Izby Celnej oraz jego I i II zastępca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Kierując się tą zasadą Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów o właściwości. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są dwie decyzje w przedmiocie zwrotu należności celnych. Tym samym zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) postępowania w tych sprawach prowadzone były w oparciu o stosowane odpowiednio przepisy art. 12 oraz działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. Nr 8 z 2005 r., poz. 60, dalej jako o.p.), z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Dział IV Ordynacji podatkowej dotyczy postępowania podatkowego. Właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji (...) do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiedni norm prawa materialnego" ( tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN Warszawa 1998r,. str. 17). Jako że w postępowaniu administracyjnym ( podatkowym) właściwość jest jedną z podstawowych kwestii organy administracji zobowiązane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. lub 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie. Dla przykładu warto tutaj przywołać stanowisko Małgorzaty Jaśkowskiej przedstawione w: M. Jaśkowska. A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 943-949, jak również przywołane tam orzeczenia. Podkreślono tam konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia przy zagadnieniu dekoncentracji kompetencji., stwierdzając, że decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna ( str. 945). Stwierdzono również, że brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (tamże str. 946 i nast.). W orzecznictwie przyjęty jest również pogląd, że za prawidłowe, z zachowaniem wymogu pisemności, należy uznać upoważnienie wynikające z regulaminu urzędu, zarządzenia, czy zakresu czynności ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r., I FSK 1239/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na mocy art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, z późn. zm.) nadawanie towarom przeznaczenia celnego, dokonywanie wymiaru i poboru należności celnych i innych opłat związanych z przywozem i wywozem towarów oraz wykonywanie innych czynności przewidzianych przepisami prawa celnego należy do zadań naczelnika urzędu celnego. Z kolei rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych należy do zadań dyrektora izby celnej ( art. 19 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 143 § 1 o.p. organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie, o którym wyżej mowa może być udzielone również funkcjonariuszom celnym lub pracownikom izby celnej - przez dyrektora izby celnej ( art. 143 § 2 pkt 4 o.p.). Upoważnienie udzielane jest w formie pisemnej ( art. 143 § 3). Upoważnienie udzielone na podstawie powołanych wyżej przepisów ma ten skutek, że kompetencje organu będą wykonywane przez inną osobę ( pracownika urzędu), nie zaś bezpośrednio przez osobę powołaną do pełnienia funkcji organu. Osoba działająca na podstawie udzielonego jej przez organ upoważnienia nie staje się przez to jednak sama organem i nie nabywa jego kompetencji, lecz w jego imieniu jedynie je wykonuje. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy lub 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej o czym była już mowa wyżej. Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżone decyzje podpisał w zastępstwie Dyrektora Celnej jego Zastępca W. G., bez powołania się na upoważnienie Dyrektora Izby Celnej do jej wydania. Z kolei o tym, iż decyzja została wydana w imieniu tego organu świadczy treść części tzw. nagłówkowej decyzji, gdzie dwukrotnie wskazano, że organem wydającym decyzję jest Dyrektor Izby Celnej . Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił dopuścić dowód z upoważnienia udzielonego Zastępcy Dyrektora Izby Celnej przez Dyrektora Izby Celnej do wydania zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na zapytanie Sądu pełnomocnik organu w piśmie z dnia 15 listopada 2011 r., powołując się na przepisy Regulaminu Organizacyjnego Izby Celnej w G. stwierdził, że zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 Regulaminu podczas nieobecności Dyrektora Izby Celnej jego zadania przejmuje kolejno III zastępca dyrektora, którym od dnia 1 grudnia 2010 r. do chwili obecnej jest W. G.. W dacie wydania decyzji nieobecni byli Dyrektor Izby Celnej oraz jego I i II zastępca. Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 29 października 2009 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym ( Dz. Urz. MF z 2010 r. Nr 15, poz. 63 ze zm.) dyrektor izby nadaje, na podstawie statutu, regulamin organizacyjny izby. Regulamin organizacyjny izby powinien określać min. zakres stałych uprawnień: zastępców dyrektora, głównego księgowego, naczelników wydziałów, kierowników komórek organizacyjnych oraz innych funkcjonariuszy celnych/pracowników odpowiednio pełniących służbę/zatrudnionych na samodzielnych stanowiskach - do wydawania decyzji, podpisywania pism lub wyrażania stanowiska dyrektora izby w określonych sprawach ( § 7 ust. 1 pkt 4). § 9 ust. 1 zarządzenia stanowi, że dyrektor izby ustala zakresy czynności dla zastępców dyrektora, głównego księgowego, naczelników wydziałów, kierowników referatów i innych funkcjonariuszy celnych/pracowników odpowiednio pełniących służbę/zatrudnionych na samodzielnych stanowiskach. Regulamin Organizacyjny Izby Celnej w G. stanowi załącznik nr 1 do decyzji nr [...] z dnia 1 kwietnia 2011 r. ( zob. Biuletyn Informacji Publicznej strona: [...]). Zgodnie z § 8 ust. 2 Regulaminu do podpisu Dyrektora zastrzega się m.in. decyzje i postanowienia przygotowywane w komórkach organizacyjnych Izby Celnej w sprawach odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Dyrektora ( pkt 6). Do podpisywania niektórych pism i dokumentów w sprawach, o których mowa w Regulaminie, Dyrektor może upoważnić poszczególnych Zastępców Dyrektora lub kierowników komórek organizacyjnych w drodze: decyzji kompetencyjnej, odpowiedniego zapisu w karcie zakresu obowiązków i uprawnień lub w drodze odrębnego upoważnienia (pełnomocnictwa) ( § 8 ust. 4). Z kolejnych zapisów Regulaminu wynika, że sprawy niewymienione w § 8 ust. 1 Regulaminu, a należące do właściwości dyrektora izby celnej, zostały przekazane do wykonania zastępcom dyrektora w ten sposób, że w Regulaminie wymieniono zakres spraw należących do ich właściwości. Na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 w celu zabezpieczenia prawidłowości i terminowości załatwiania spraw w Izbie Celnej Zastępcy Dyrektora i Główny Księgowy zostali upoważnieni do podpisywania oraz podejmowania rozstrzygnięć w zakresie decyzji, pozwoleń, postanowień, orzeczeń, zaświadczeń i pism wydawanych na podstawie przepisów prawa celnego, podatkowego oraz innych przepisów powstałych w nadzorowanych przez nich komórkach, zgodnie z Regulaminem, jak również szczegółowym zakresem uprawnień. Zauważyć należy, że zgodnie z § 15 Regulaminu niezależnie od stałych upoważnień funkcjonariusze celni wymienieni w § 14 – w tym Zastępcy Dyrektora -załatwiający sprawy w imieniu Dyrektora, w szczególności podpisujący decyzje, postanowienia i zaświadczenia winni dysponować pisemnym, imiennym upoważnieniem Dyrektora zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 29.08.1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U.nr 137, poz. 926 z późniejszymi zmianami). Z kolei przepis § 18 ust. 1 Regulaminu stanowi, że decyzje, pozwolenia, postanowienia, zaświadczenia, orzeczenia i pisma, o których mowa w § 14 wymagają podpisu z powołaniem się na upoważnienie Dyrektora Izby Celnej, podaniem stanowiska służbowego, podpisem oraz podaniem imienia i nazwiska. Z przytoczonych powyżej postanowień Regulaminu Izby Celnej w G. wynika, że bez względu na udzielone w Regulaminie Zastępcom Dyrektora upoważnienia do wydawania rozstrzygnięć w sprawach załatwianych w nadzorowanych przez nich komórkach, muszą oni nadto mieć pisemne imienne upoważnienie Dyrektora, o którym mowa w art. 143 Ordynacji podatkowej i na udzielone im upoważnienie muszą się każdorazowo powoływać. Zaskarżone decyzje nie zastały podpisane w sposób określony w art. 210 § 1 pkt 8 o.p., jak również w § 18 ust. 1 Regulaminu Izby. Organ nie wykazał przy tym, by osoba podpisana pod tymi decyzjami posiadała pisemne upoważnienie Dyrektora Izby Celnej do ich wydania. Z uwagi na powołane wyżej przepisy Regulaminu nie można było zdaniem Sądu uznać, że pisemne upoważnienie do wydawania decyzji wynikało w tym przypadku wprost z Regulaminu Izby. Nie można też było uznać, że prawo Zastępcy Dyrektora do popisywania zaskarżonych decyzji wynikało z samej istoty zastępstwa, na co w istocie wskazywał pełnomocnik organu powołując się na § 9 ust. 3 Regulaminu. Wskazać przy tym należy, że przedmiotem postępowań zakończonych zaskarżonymi decyzjami był zwrot należności celnych, zatem zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 3 pkt 2 w związku z § 41 pkt 1 Regulaminu sprawy te załatwiane były przez Referat Przeznaczeń Celnych, zaś nadzór nad tą komórką Izby sprawuje II Zastępca Dyrektora. Wynika z powyższego, że podpisując zaskarżone decyzje III Zastępca Dyrektora w rzeczywistości nie działał w tym przypadku w zastępstwie Dyrektora Izby, lecz w zastępstwie II Zastępcy Dyrektora, co jest zgodne z § 9 ust. 4 pkt 2 Regulaminu. Przepis ten stanowi, że w czasie nieobecności II Zastępcy Dyrektora, jego zadania i kompetencje przejmuje III Zastępca Dyrektora. Dla obu w/w podmiotów legitymację do działania w imieniu organu administracji celnej stanowi zaś upoważnienie wydane ten organ. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Z uwagi na wady, jakimi było dotknięte postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji, jako przedwczesne należy ocenić sformułowane przez skarżącą w skargach zarzuty. Mające miejsce naruszenie art. 210 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 247 § 1 pkt 1 o.p. i tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził w wyroku, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu spraw organ administracji winien w pełni uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną.