II OSK 1604/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 778/09 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 778/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, Z. K. pismem z dnia 17 czerwca 2008 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach o legalizację budynku letniskowego na działce nr [...] w Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na Z. K. obowiązek wykonania i przedłożenia dokumentów związanych z samowolnie wybudowanym w 2000 r. budynkiem rekreacji indywidualnej o konstrukcji murowanej i powierzchnią zabudowy wynoszącą 45,4 m2 na działce nr [...] w Z. oraz dobudowaną wiatą o konstrukcji drewnianej i powierzchnią zabudowy 25 m2, tj. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącego budynku rekreacji indywidualnej usytuowanego na działce nr [...] w Z. oraz wiaty usytuowanej na działce nr [...] w Z.; w przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wykonanie czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej oraz wiaty (z jednoczesnym dostarczeniem kserokopii uprawnień projektanta i osoby sprawdzającej oraz zaświadczeń wydanych przez właściwą izbę samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu), który winien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133) i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz uzgodnienia dokumentacji z gestorem sieci energetycznej oraz gazowej z Zakładem Energetycznym "[...]" oddział w K., [...] Operatorem Sieci Gazowej Oddział w G.; oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał Z. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego w/w budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji murowanej wraz z dobudowaną wiatą o konstrukcji drewnianej, usytuowanych na działce nr [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł że na działce nr [...] w Z. wybudowany został w 2000 r. budynek rekreacji indywidualnej, do którego dobudowana została wiata. Z. K. zgłosił w dniu 7 lutego 2000 r. zamiar wykonania na działce nr [...] w Z. obiektu rekreacyjnego o powierzchni zabudowy 25m2. Inwestor rozpoczął roboty budowlane, jednakże prace wykonał niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, gdyż budynek ten został zlokalizowany na granicy z działką nr [...] w Z. – w strefie ochronnej gazociągu oraz pod istniejącą napowietrzną linią energetyczną, a także powiększona została powierzchnia zabudowy obiektu do 45,4 m2. Obiekt ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Do budynku również dobudowana została wiata, o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 25 m2, także bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, Zdaniem Powiatowego Inspektora zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 31. Ponieważ art. 29 i art. 30 –wymieniający enumeratywnie jakie obiekty budowlane oraz roboty budowlane (niewymagające pozwolenia na budowę) podlegają zgłoszeniu zamiaru ich wykonania – nie wyszczególnia budowy obiektu rekreacyjnego oraz dobudowy do istniejącego budynku wiaty oznacza to, że na ich posadowienie na terenie działki nr [...] i nr [...] w Z., w pierwszej kolejności należało uzyskać decyzję pozwolenie na budowę. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nałożył na Z. K. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 stycznia 2009 r., właściwej dokumentacji, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wobec niespełnienia przez Z. K. obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawo budowlane nakazał rozbiórkę spornych obiektów. Odwołanie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] lipca 2009 r. wniósł Z. K. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w całości w mocy, nie znajdując podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że podczas oględzin w dniu 17 lipca 2008 r. ustalono, iż na przedmiotowej działce znajduje się obiekt budowlany – budynek o konstrukcji murowanej, parterowy z poddaszem użytkowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Budynek usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i nr [...] i przy granicy z działką [...]. Obiekt został zbudowany przez inwestora Z. K., po zgłoszeniu zamiaru jego budowy w dniu 7 lutego 2000 r. w Urzędzie Gminy w Z. Ponadto ustalono, że w 2001 r. do powyższego budynku została dobudowana wiata o konstrukcji drewnianej, usytuowana na działce nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] oraz na granicy z działką nr [...]. Przed przystąpieniem do budowy wiaty inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie zgłosił zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W trakcie oględzin stwierdzono również, że budynek i wiata usytuowane są w strefie ochronnej gazociągu i pod napowietrzną linią energetyczną. Zdaniem Pomorskiego Inspektora przedmiotowy obiekt – budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej z dobudowaną wiatą, nie jest obiektem, który mógł być wybudowany w oparciu o dokonane zgłoszenie. Budowa obiektu tego rodzaju niewątpliwie wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., którego inwestor nie przedstawił. Tym samym organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 oraz wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, nakładającego na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wymaganym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, to jest nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W postępowaniu odwoławczym, w dniu 15 września 2009 r., Z. K. dostarczył jeden egzemplarz decyzji Burmistrza Gminy Żukowo nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (przebudowa siedzi gazowej dla zasilania działek budownictwa mieszkaniowego na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości Z.) oraz trzy egzemplarze projektu – inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego domu jednorodzinnego i wiaty wykonanego w lutym 2009 r. Inwestor nie przedstawił natomiast ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowych obiektów budowlanych. Dodatkowo wskazano, że Urząd Gminy w Żukowie nie miał prawa przyjąć w 2000 r. zgłoszenia zamiaru budowy obiektu – domu letniskowego. Przepisy art. 29 Prawa budowlanego obowiązujące w latach 2000-2001 nie przewidywały bowiem możliwości budowy tego rodzaju obiektu budowlanego jedynie w oparciu o dokonane zgłoszenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2009 r. wniósł Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 778/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach Nr z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, którym nałożono na Z. K. obowiązek przedstawienia ww. dokumentów. W postanowieniu inwestor pouczony został o skutkach niespełnienia w terminie wymienionych w nim obowiązków, w postaci nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu przedstawiony wyżej stan faktyczny jest w istocie niesporny i ustalony został przez organ prawidłowo. Niesporna jest również data budowy przedmiotowych obiektów, uzasadniająca zastosowanie wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., jak i okoliczność, że obowiązki określone opisanym wyżej postanowieniem organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie zostały wykonane. Tym samym prawidłowość ustaleń dokonanych w opisanym zakresie nie może budzić wątpliwości co do zgodności z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Trafnie również oba organy oceniły, że zabudowa działki nr [...] w Z. odbyła się w ramach samowoli budowlanej, do której stosuje się przepis art. 48 Prawa budowlanego. Samowolą budowlaną w rozumieniu obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest między innymi wybudowanie lub budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Opisane przez organ obiekty budowlane prawidłowo zostały zakwalifikowane jako wymagające pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Katalog obiektów budowlanych oraz prac budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego) nie obejmuje takich obiektów, jakie zostały usytuowane na przedmiotowej działce. Tym samym bez znaczenia pozostawała okoliczność zgłoszenia przez inwestora w dniu 17 grudnia 2000 r., do właściwego wówczas organu, budowy drewnianego "domku typowo letniskowego postawionego na szklankach", mimo braku sprzeciwu tego organu, bowiem wybudowane następnie obiekty nie tylko wymagały pozwolenia na budowę, ale również zgłoszenie dotyczyło innego obiektu, niż został wybudowany. Tym samym prawidłowo został w niniejszej sprawie administracyjnej zastosowany przepis prawa materialnego, art. 48 Prawa budowlanego, bowiem niespornie samowolnie wybudowane opisane wyżej obiekty wymagały pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu zasadą jest, zgodnie z art. 48 Praw budowlanego, poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. W niniejszej sprawie niewątpliwie inwestor miał zamiar legalizacji przedmiotowych obiektów, skoro zwrócił się do organu nadzoru budowlanego pismem z dnia 17 czerwca 2008 r. zawierającym taką prośbę. Jednocześnie, w związku z tym, że na terenie obejmującym działkę skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan, co jest także niesporne, w niniejszej sprawie zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, o czym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, oznacza zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (art. 48 ust. 2 pkt 1 ppkt b/). Z tych względów, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...]. odpowiada prawu, bowiem prawidłowe były ustalenia organu co do tego, że warunki określone w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie zostały spełnione. Jeśli zatem strona, jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, nawet nie wystąpiła do Burmistrza Gminy Żukowo o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej działki, odwoływanie się w toku niniejszego postępowania administracyjnego oraz w skardze do Sądu do toczącego się innego postępowania administracyjnego, lecz związanego z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego (dla przeniesienia z przedmiotowej działki przyłącza gazowego), było nieistotne w świetle brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 ppkt b/. Nie tylko do dnia wydania zaskarżonej decyzji, ale także w chwili wniesienia skargi brak jest informacji co do spełnienia warunku zgodności przedmiotowej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 14 maja 2010 r. Z. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 778/09 zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie oraz art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na niewzięci pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności całkowitego braku wyjaśnienia zasadności wniosku o przedłużenie terminu i podjęcia postępowania w tym zakresie; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia, w szczególności sprzeczność między jego tezami i ich uzasadnieniem, jak również brak wyjaśnienia lub ogólnikowe wyjaśnienie części zarzutów; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ co wpłynęło na wynik sprawy; 5. ewentualnie naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez brak rozpatrzenia wniosku o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów, w przypadku podzielenia stanowiska Sądu co do procesowego charakteru przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do jednego twierdzenia, iż skarżący złożył wniosek o przedłużenie terminu wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. a organ nie rozpatrzył tego wniosku. Faktycznie tak było, ale w ocenie Sądu, z czym należy się zgodzić, nie miało to wpływu na podjęte przez organy rozstrzygnięcie sprawy, bowiem od daty wydania ww. postanowienia do daty wydania decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. upłynął prawie jeden rok i w tym czasie skarżący też nie przedstawił wymaganych do legalizacji dokumentów. Gdyby skarżący przedstawił wymagane dokumenty z opóźnieniem w stosunku do wyznaczonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach terminu, to rzeczywiście byłby problem, do którego pełnomocnik skarżącego sprowadza całą sprawę w skardze kasacyjnej. wówczas należałoby się zastanowić jaki na to miało wpływ, że organ nie rozpatrzył wniosku o przedłużenie terminu, jeżeli były ku temu przesłanki. W świetle przedstawionych akt sprawy, nie ma jednak wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy i zastosowanych przepisów prawa, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Żaden bowiem z tych przepisów nie został naruszony. Bezspornym jest, że obiekty budowlane wzniesione przez Z. K., objęte decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] lipca 2009 r. oraz zaskarżoną decyzją, stanowią w świetle przepisów Prawa budowlanego samowolę budowlaną. Wszystkie te obiekty w dacie ich budowy wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Prawidłowo więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w ramach wszczętego z urzędu postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności podjął czynności umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, nakładając na inwestora określone obowiązki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., wyznaczając termin prawie półroczny na ich wykonanie. Niewykonanie tych obowiązków w określonym terminie, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W tym przypadku taka decyzja została wydana dopiero [...] lipca 2009 r., a więc prawie po upływie jednego roku od daty wydania postanowienia. Tak więc inwestor przez okres prawie jednego roku, nie przedstawił organowi nadzoru budowlanego wymaganych do legalizacji obiektu dokumentów. O skutkach takiego zachowania był wcześniej uprzedzony przez organ. W związku z powyższym, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie może stanowić podstawy do wzruszenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.