V SA/Wa 1271/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2011 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę. W dniu [...] czerwca 2005 r. L. R. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. (dalej – Biuro Powiatowe) wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2005 rok, natomiast w dniu [...] sierpnia 2005 r. złożyła zmianę do tego wniosku, w której zadeklarowała realizację pakietu "Ochrona gleb i wód" w wariancie K01c - międzyplon ścierniskowy na powierzchni 40,54 ha. Kierownik Biura Powiatowego, w dniu [...] kwietnia 2006 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2005 rok. Na mocy ww. decyzji wnioskodawczyni przyznano płatność za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - pakiet "Ochrona gleb i wód" w wariancie K01c - międzyplon ścierniskowy do powierzchni 40,54 ha w wysokości 25.296,96 zł, w tym zwiększenie płatności o 20% z tytułu realizacji pakietu na obszarze Natura 2000. W dniach [...] kwietnia 2006 r., [...] kwietnia 2007 r., [...] kwietnia 2008 r. i [...] kwietnia 2009 r. zainteresowana składała wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006, 2007, 2008 i 2009 deklarując realizację pakietu "Ochrona gleb i wód" w wariancie K01c - międzyplon ścierniskowy na powierzchni 3,81 ha. W dniach [...] listopada 2006 r., [...] stycznia 2008 r., [...] listopada 2008 r. i [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego wydawał kolejne decyzje przyznające L.R. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Jednocześnie w dniu [...] lipca 2005 r. L. R.złożyła w Biurze Powiatowym wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na powierzchni 41,25 ha, położonych na działce ewidencyjnej nr [...] tj. na powierzchni, do której zainteresowanej przyznano środki finansowej na 2005 rok w ramach programu rolnośrodowiskowego - z tytułu realizacji pakietu "Ochrona gleb i wód". W dniu [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania wnioskodawczyni płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu [...] grudnia 2010 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, przyznanych wnioskodawczyni na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. W dniu [...] stycznia 2011 r. Dyrektor W.-M.o Oddziału Regionalnego ARiMR, wydał decyzję nr [...] o ustaleniu nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, na mocy której ustalił zainteresowanej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . Decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wskazano, że wypłacone nienależnie L.R. środki finansowe z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005 pochodzą z funduszy Unii Europejskiej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Podniesiono, że zainteresowanej - na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. - zostały przyznane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt - pakiet "Ochrona gleb i wód" w wariancie K01c - międzyplon ścierniskowy na działce ewidencyjnej nr 22/5. Jednocześnie zauważono, że w 2006 roku zainteresowana zalesiła część działki ewidencyjnej nr [...], do której otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2005 rok i tym samym zaprzestała na części gruntów rolnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem realizacji programu rolnośrodowiskowego, co oznacza, że nie dotrzymała zobowiązania, przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Dalej organ podkreślił, iż zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm.); dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. W świetle powyższego organ podkreślił, że skoro zainteresowana zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, to ma obowiązek zwrotu części pobranej płatności rolnośrodowiskowej. W skardze na decyzję z [...] kwietnia 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zwróciła się o uchylenie ww. rozstrzygnięcia. W uzasadniając skargi podniosła, iż żaden przepis prawa nie zobowiązywał jej do stosowania praktyk rolnośrodowiskowych na niezmienionej powierzchni. Zauważyła, że obowiązkiem jej było stosowanie ww. praktyk przez okres 5 lat i z obowiązku tego wywiązała się. Podniosła również, że z uwagi na jej wiek nie mogła należycie zapoznać się ze skomplikowanymi zagadnieniami dotyczącymi przyznawania płatności. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, iż decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. skarżącej zostały przyznane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt - pakiet "Ochrona gleb i wód" w wariancie K01c - międzyplon ścierniskowy na działce ewidencyjnej nr 22/5. Płatności te zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawczyni. Należy wskazać, iż rozporządzenie rolnośrodowiskowe w załączniku 1, część II, ust. 5 pkt 2 określa następujące zadania jakie powinien realizować dany producent w ramach pakietu "Ochrona gleb i wód" w wariancie K01c: a) niestosowanie ścieków i osadów ściekowych, nawozów mineralnych, organicznych i wapniowych, z wyjątkiem obornika - w uzasadnionych przypadkach, b) w okresie zimy co najmniej 33% gruntów ornych jest pokrytych roślinnością, c) w zależności od uprawianych gatunków roślin w plonie głównym - obsiew pola w terminie do dnia 30 września bobikiem, kapustą pastewną, rzepą ścierniskową, łubinem żółtym i wąskolistnym, peluszką, słonecznikiem, wyka siewną, rzepakiem jarym, rzodkwią oleistą, gorczycą, seradelą lub facelią, d) zabiegi agrotechniczne można wznowić w terminie do dnia 1 marca, e) międzyplony musza być przyorane, z wyjątkiem uprawy gleby w systemie bezorkowym, f) międzyplony można stosować przemiennie na różnych działkach rolnych w ciągu 5 lat, g) po roślinie uprawianej w międzyplonie, a w następnym roku w plonie głównym, nie może być uprawiana ta sama roślina lub jej forma jara. Odnosząc się zatem do zarzutu błędnego zastosowania i błędnej wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu ochrona wód i gleb, oraz z zastrzeżeniem ust. 2, należy wyjaśnić, iż organ zasadnie wywiódł, że w przypadku realizowanego wariantu brak ograniczeń w zakresie zwiększenia lub zmniejszenia powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy wynika z charakteru tego wariantu – międzyplony można bowiem stosować przemiennie na różnych działkach rolnych w ciągu 5 lat. Ponadto, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. WE L 160 z 26 czerwca 1999 r., z póżn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustalającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.); 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z art. 20 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 rolnik podejmujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe lub związane z dobrostanem zwierząt odnoszące się do części gospodarstwa spełnia co najmniej normy zwykle stosowanej dobrej praktyki w całym gospodarstwie. Również w posiadanym przez wnioskodawczynię w dacie składania wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej pięcioletnim planie działalności rolnośrodowiskowej zapisano obowiązek przestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej na terenie całego gospodarstwa. Należy wyjaśnić, iż skarżąca w 2006 roku zalesiła część działki ewidencyjnej nr [...] do której otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2005 rok i tym samym zaprzestała na części gruntów rolnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem realizacji programu rolnośrodowiskowego. Nie dotrzymała zatem zobowiązania z wniosku o przyznanie płatności z [...] czerwca 2005 r. do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji oraz przestrzegania, na obszarze całego gospodarstwa rolnego, zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z przepisami dotyczącymi obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Organ orzekający zasadnie uznał zatem, iż w związku z tym, iż wnioskodawczyni zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, ma obowiązek zwrotu części pobranej płatności rolnośrodowiskowej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004. Zgodnie z powołanymi regulacjami skarżąca winna wykazać wszystkie powierzchnie należące do jej gospodarstwa, do celów kontroli wniosku w ramach realizowanego w cyklu rocznym zadania, włącznie z tymi, dla których nie wnioskuje się o wsparcie. Realizacja pakietu K01c może bowiem odbywać się na mniejszej lub większej ilości działek pozostających w gospodarstwie. Brak w kolejnych latach podjętego zobowiązania, deklaracji działek ewidencyjnych, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskową, musiał być uznany za zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. Prezes ARiMR zasadnie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18, z późn. zm.); zgodnie z którym obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczonych do czterech lat. Biorąc bowiem pod uwagę fakt, iż wnioskodawczyni, przystępując do realizacji programu rolnośrodowiskowego, znała zasady oraz tryb jego realizacji, nie można uznać, że wyłączając część gruntów objętych zobowiązaniem z programu (poprzez ich zalesienie), działała w dobrej wierze. Obowiązek dotyczący zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych nie wynika także z błędu organu. Zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Płatności na 2005 rok zostały przyznane prawidłowo, ponieważ na dzień ich przyznania skarżąca spełniała warunki do ich przyznania, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w 2005 roku. Organ zasadnie wywiódł, iż badanie zgodności powierzchni podczas kontroli na miejscu w ramach postępowania o przyznanie płatności stanowi element dotyczący kontroli prawidłowości deklaracji beneficjenta z wniosku, w celu przyznania płatności do rzeczywistej powierzchni, na której jest realizowany dany program. Nie należy zatem odnosić wyników tejże kontroli do badania skuteczności dochowania zobowiązania po jego powstaniu. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Należy zauważyć, iż Prezes ARiMR prawidłowo wykazał, że dokonanie zalesienia na spornej działce ewidencyjnej w roku 2006 stanowi okoliczność uzasadniającą stwierdzenie, iż doszło do zmniejszenia powierzchni użytków rolnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem. Nieuprawnione jest również twierdzenie skarżącej, iż cel programu został osiągnięty poprzez zalesienie. Z zapisów zaakceptowanego przez wnioskodawczynię planu działalności rolnośrodowiskowej wynika jednoznacznie, że wprowadzane do uprawy międzyplony ścierniskowe mają za zadanie ograniczenie wymywania azotanów z gleby do wód gruntowych poprzez pobieranie ich przez rośliny poplonowe do późnej jesieni oraz udostępnianie roślinie następczej dzięki szybkiej mineralizacji biomasy poplonów w następnym sezonie wegetacyjnym (k. 65 akt sądowych). Wskazać ponadto należy, iż organ zasadnie powołał się na brak przepisów regulujących kwestię przekształcenia jednego zobowiązania w inne. Regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 nie nakłada bowiem na państwa członkowskie obowiązku wprowadzenia przepisów, które takie przekształcenia by dopuszczały. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę jako niezasadną.