I OSK 1524/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2351/11 w sprawie ze skargi A.W. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A.W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi krajowej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., w odpowiedzi na wniosek A.W. o wydanie oświadczenia (zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) o możliwości połączenia jego działek nr [A] i [B] w m. L. z drogą publiczną - krajową nr [X], odmówiła wydania oświadczenia. Jako uzasadnienie odmowy wskazano, że działki nr [A] i [B] powinny posiadać dostęp do drogi publicznej - powiatowej nr [Z] i dalej poprzez drogę wewnętrzną [...], zgodnie z załącznikiem mapowym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., obejmującego obszar wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. z [...] marca 2011 r. Tym samym nie wyrażono zgody na wykorzystywanie istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [X] na działkę nr [Y], w sposób inny niż dotychczasowy, tj. jako dojazd do lasu. Argumentowano, że istniejący zjazd nie jest zjazdem ogólnodostępnym. Wjazd na drogę leśną jest zagrodzony szlabanem, otwieranym wyłącznie przez służby leśne. W odniesieniu do załączonego przez wnioskodawcę postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 2011 r., I Ns [...], o ustanowieniu na działce nr [Y] służebności drogi koniecznej do działek nr [A] i [B], organ stwierdził, że z postanowienia tego nie wynika, aby służebność dotyczyła włączenia przedmiotowej drogi koniecznej do drogi krajowej nr [X]. A.W. wystosował do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do stanowiska zaprezentowanego w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Podkreślił, że dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądu o ustanowieniu na działce nr [Y] służebności drogi koniecznej do działek nr [A] i [B]. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że podtrzymuje poprzednie stanowisko, choć nie neguje postanowienia sądu w zakresie ustalonej służebności drogowej. W ocenie organu orzeczenie o ustanowieniu służebności dotyczy jedynie drogi wewnętrznej - wydzielonej na działce nr [Y], będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa O. W postanowieniu sąd nie orzekł o konieczności wydania przez zarządcę drogi krajowej stosownego oświadczenia o możliwości połączenia działki nr [Y] z drogą krajową, celem dojazdu do działek inwestora. Na czynność z zakresu administracji publicznej - pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Dyrektora Oddziału w O. z dnia [...] czerwca 2011 r. - A.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jego ocenie wskazana czynność została dokonana z naruszeniem: 1/ art. 34 ust. 3 pkt 3 – ustawy Prawo budowlane, polegającym na odmowie złożenia przez zarządcę drogi oświadczenia o możliwości połączenia działek skarżącego z drogą publiczną, przez ustanowioną drogę konieczną; 2/ art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegającym na bezprawnej odmowie złożenia oświadczenia o możliwości połączenia działek skarżącego z drogą publiczną, w sytuacji gdy sąd powszechny przyznał skarżącemu prawo drogi koniecznej; 3/ art. 9 k.p.a., polegającym na braku pouczenia skarżącego - w ramach zaskarżonej czynności - o przysługujących mu środkach zaskarżenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał przede wszystkim, że skarga była dopuszczalna, gdyż zaskarżone pismo stanowiło akt z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęty właściwością sądu administracyjnego. Posiadało ono charakter władczy, będąc jednostronnym działaniem organu wykonującego administrację publiczną, podjęte zostało w sprawie indywidualnej, miało charakter publicznoprawny i dotyczyło uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa budowlanego. Istniał ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, a możliwością uzyskania pozwolenia budowlanego przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym ten akt. Natomiast samą skargę Sąd I instancji uznał za niezasadną. W ocenie Sądu, wydanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcę drogi krajowej nr [X], w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, pozytywnego oświadczenia o możliwości połączenia działek wnioskodawcy z krajową drogą publiczną nr [X], godziłoby w bezpieczeństwo ruchu na drodze. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd I instancji podniósł, że podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w zakresie swobodnego korzystania z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Możliwość ustanowienia zjazdu z drogi publicznej nie jest wprost związana z prawem własności gruntu czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasady wydawania przez zarządcę drogi publicznej, w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, zezwoleń (decyzji administracyjnych) na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej dotyczą także spraw związanych z wydawaniem przez zarządcę drogi - w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane - oświadczeń o istnieniu lub braku możliwości połączenia działki, na której planowana jest inwestycja, z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Organ zasadnie argumentował, że istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [X] na działkę nr [Y], stanowiącą leśną drogę wewnętrzną (będącą w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa O.), służy tylko jednemu podmiotowi w związku z gospodarką leśną i jest zamykany zaporą uchylną. Taki sposób korzystania z tego zjazdu jest bezpieczny dla ruchu drogowego na drodze krajowej nr [X]. Dopuszczenie do korzystania ze zjazdu przez inne osoby i w innym celu niż cele leśne, spowodowałoby zintensyfikowanie ruchu poprzecznego w stosunku do drogi krajowej nr [X], co przy uwzględnieniu usytuowania zjazdu i przebiegu drogi na tym odcinku, pociągałoby za sobą niedopuszczalne pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy C. wskazuje, że działki nr [B] i [A] powinny posiadać dostęp do innej drogi publicznej - drogi powiatowej nr [Z]. Odmowa wydania oświadczenia nie oznacza przy tym negacji postanowienia Sądu Rejonowego w O. o ustanowieniu na działce nr [Y] służebności drogi koniecznej. Sąd w takim postanowieniu nie rozstrzyga bowiem o kwestii korzystania z konkretnego zjazdu, jako połączenia z drogą publiczną. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. skargę kasacyjną wniósł A.W. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 146 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy – Prawo budowlane oraz art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej u.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, sąd meriti uznał, że w sprawie nie było możliwie wydanie przez GDDKiA oświadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy - Prawo budowlane, ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, podczas gdy taka ocena motywowana jest innymi względami, aniżeli zgodności z prawem przewidzianej w art. 1 § 2 u.p.s.a., a także z tego względu, że w tej sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi faktyczne i prawne obligujące organ do założenia takiego oświadczenia; 2/ art. 146 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 1 § 1 u.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonej czynności o odmowie złożenia oświadczenia, podczas gdy Sąd Rejonowy w O. przyznał skarżącemu dostęp do drogi publicznej po drodze włączonej do drogi krajowej nr [X] poprzez istniejący zjazd. Jednakże sąd meriti w ogóle nie rozważył tego zarzutu, ani nie wyjaśnił dlaczego go nie uwzględnia; nie wyjaśnił też, jak orzeczenie sądu rejonowego ma być wykonane i kto winien je respektować; 3/ art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyjęciu, że GDDKiA w sytuacji występującej w tej sprawie, gdzie dostęp do drogi publicznej gwarantuje postanowienie Sądu Rejonowego w O. z [...] stycznia 2012 r., była zobowiązana do wydania stosowanego oświadczenia, albo że taki obowiązek winien zostać uznany przez Sąd I instancji; 4/ art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morski z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. Sąd meriti naruszył ten przepis w sytuacji, gdy sąd powszechny przesądził, że nie ma innego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wydania oświadczenia, o którym mowa w cytowanym przepisie. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca posiada działki budowlane niemające bezpośredniego połączenia z droga publiczną, jednakże dysponuje prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] stycznia 2011 r., w którym sąd obciążył nieruchomość oznaczoną jako działka nr [Y], będącą własnością Skarbu Państwa i znajdującą się w zarządzie Lasów Państwowych, służebnością drogi koniecznej na rzecz właściciela działek nr [A] i [B] (czyli aktualnie A.W.). Na projekcie biegłego sądowego [...], załączonym do akt postępowania cywilnego i będącym integralną częścią postanowienia, przebieg drogi koniecznej wyznaczony został w sposób szczegółowy i biegnie wzdłuż granicy działki nr [Y] aż do drogi krajowej nr [X]. Warto w tym miejscu podkreślić, że ww. postanowienie o ustanowieniu służebności drogi koniecznej wydane zostało na podstawie art. 145 § 1 k.c., który stanowi, że jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). W niniejszej sprawie właśnie brak dostępu do drogi publicznej z działek należących do skarżącego spowodował, że wystąpił on z wnioskiem o ustanowienie stosownej służebności. Jedynym celem ustanowienia służebności drogi koniecznej było w tym przypadku połączenie nieruchomości skarżącego z drogą publiczną. Zgodnie z art. 145 § 3 k.c. przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy. Przepis ten oznacza, że sąd wybierając taki, a nie inny przebieg drogi koniecznej i wybierając połączenie z tą, a nie inną drogą publiczną, wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy – między innymi i to, że przebieg wyznaczonej drogi koniecznej, która pełni jednocześnie funkcję leśnej drogi, kończy się istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [X]. Nie sposób zatem zrozumieć argumentacji Sądu I instancji, który w ślad za organem przyjął, że wyznaczenie takiego przebiegu drogi koniecznej nie oznacza równocześnie konieczności korzystania z istniejącego zjazdu. Oczywiste jest przecież, że skoro ustanowiona droga konieczna zapewnić musi dostęp nieruchomości władnącej do drogi publicznej, to w niniejszej sprawie oznacza to również konieczność korzystania z istniejącego zjazdu z drogi nr [X]. Nie ulega przy tym wątpliwości, że faktem istnienia tego zjazdu kierował się również Sąd Rejonowy w O., wyznaczając taki a nie inny przebieg drogi koniecznej. W myśl zaś art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Cytowany przepis oznacza, że Generalna Dyrekcja Dróg Państwowych i Autostrad oraz Sąd I instancji nie mogły zignorować prawomocnego postanowienia o ustanowieniu drogi koniecznej, wyznaczającego jej przebieg poprzez istniejący zjazd do drogi publicznej. Wbrew twierdzeniom zawartym w stanowisku organu i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego, takie wyznaczenie drogi koniecznej, zapewniające działkom nr [A] i [B] dostęp do drogi publicznej, oznaczało równocześnie konieczność korzystania z istniejącego zjazdu. W myśl art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zjazd stanowi właśnie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisem tym koresponduje § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), w myśl którego przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. W niniejszej sprawie, po prawomocnym ustanowieniu drogi koniecznej, sporny zjazd niewątpliwie stał się dla właściciela działek nr [A] i [B] bezpośrednim miejscem dostępu do drogi publicznej. Nie można przy tym podzielić argumentów, jakoby istniejący zjazd służył jedynie właściwej jednostce Lasów Państwowych, a korzystanie z niego przez inne osoby spowoduje, że zjazd stanie się praktycznie ogólnodostępny i będzie powodował zagrożenie bezpieczeństwa. Z akt sprawy wynika, że zjazd wybudował zarządca drogi podczas przebudowy drogi krajowej nr [X], co jest zgodne z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zjazd ten niewątpliwie miał charakter indywidualny w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), stanowił bowiem zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Nie oznacza to jednak, że wyłącznie jednostka Lasów Państwowych może z niego korzystać – mimo, że początkowo służył wyłącznie temu podmiotowi w ramach wykonywania jego zadań. W momencie bowiem ustanowienia drogi koniecznej, uprawnienie do korzystania z niego zaczęło przysługiwać również skarżącemu. Okoliczność, że na zjeździe postawiony jest szlaban nie ma żadnego w sprawie znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy o drogach publicznych utrzymywanie zjazdów należy do właścicieli gruntów przyległych do drogi. Oznacza to, że szlaban ustawiła zarządzająca tym gruntem jednostka Lasów Państwowych i ona też będzie musiała umożliwić korzystanie ze zjazdu właścicielowi nieruchomości władnącej. Trudno też uznać za zasadne argumenty o zagrożeniu bezpieczeństwa z uwagi na korzystanie z tego zjazdu przez skarżącego. Skoro bowiem zjazd został wybudowany przez zarządcę drogi, to należy założyć, że spełnia wszelkie wymogi bezpieczeństwa stawiane przez § 77, 79 i inne rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Nie sposób również nie odnieść się do podnoszonych przez organ argumentów, że dostęp do działek skarżącego powinien zostać zapewniony przez przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego drogę powiatową nr [Z]. Argument ten jest jedynie postulatem, którego słuszności nikt nie kwestionuje. Jednakże wobec faktu, że droga ta nie istnieje, pozostaje on w niniejszej sprawie bez żadnego znaczenia. Ewentualne powstanie drogi powiatowej nr [Z] w przyszłości dopiero będzie mogło być okolicznością mogącą spowodować zniesienie służebności koniecznej przez zjazd przy drodze krajowej nr [X]. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się więc skuteczne, a przedstawione w niej argumenty wskazują, że organ winien wydać oświadczenie, o jakim mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy - Prawo budowlane. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.