II SA/Wr 514/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wojewody D. z dnia 23 maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej oddala skargę. Decyzją z dnia 8 lutego 2011 r. Nr [...] Starosta T., działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił Gminie W. M. zmiany decyzji Starosty T. nr [...] z dnia 18 sierpnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej – budowa ulic wraz z odwodnieniem w miejscowościach W. M. i L. P., gmina W. M. i zmiany decyzji Starosty T. nr [...] z dnia 9 marca 2009 r. zmieniającej decyzję Starosty T. nr [...] z dnia 18 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzja Starosty T. nr [...] z dnia 18 sierpnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej wywołała następujące skutki prawne: - ustaliła lokalizację inwestycji drogowej, - dokonała podziału geodezyjnego działek, - pozbawiła dotychczasowych właścicieli własności działek powstałych po podziale i przeniosła to prawo na Gminę W. M.. Wydzielone działki przeznaczono na poszerzenie drogi gminnej, tj. na ul. N. K. w L. P.. Organ stwierdził również, że żaden z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewiduje możliwości "odwrócenia" zatwierdzonych podziałów geodezyjnych działek, ani też przywrócenia prawa własności działek, które, z mocy prawa przeszły na własność Gminy W. M.. W niniejszej sprawie inwestycja polega na poszerzeniu istniejącej drogi publicznej - ulicy N. K.. Tak więc nabyte z mocy prawa działki powstałe po podziale, stały się własnością Gminy W. M. i stanowią pas drogowy drogi publicznej, tj. drogi gminnej nr [...] D. A skoro grunty objęte tą decyzją nie można przenosić na rzecz innych podmiotów, bowiem sprzeciwiają się temu art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to jako rzeczy o ograniczonym obrocie nie mogą zostać przeniesione ponownie na rzecz ich dotychczasowych właścicieli. Tak więc wniosek Gminy W. M. o zmianę decyzji z 18 sierpnia 2008 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia 9 marca 2009 r. nr [...] , polegającą w istocie na "przywróceniu" prawa własności działek wydzielonych pod drogę publiczną naruszyłoby przywołane wyżej przepisy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina W. M. podnosząc, że na etapie uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej inwestor wraz z projektantem nie mieli jeszcze sprecyzowanej wizji drogi a jedynie jej koncepcję. Ponadto istnieje wyraźny sprzeciw dla realizacji tej inwestycji przez mieszkańców ulicy N. K.. Odwołujący T. J. podniósł, że decyzja lokalizacyjna posiada znamiona naruszenia obowiązującego prawa, w szczególności art. 43 ust. 1 pkt 3c ustawy o drogach publicznych, w zakresie podziału działki nr [...] w obrębie, której znajduje się jego budynek mieszkalny. Na skutek rozpatrzenia odwołań wniesionych przez Gminę W. M. i T. J., Wojewoda D. decyzją z dnia 23 maja 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów odwołujących wyjaśnił, że zastrzeżenia i zarzuty T. J. nie mogą być przedmiotem kontroli w ramach postępowania toczącego się na podstawie art. 155 k.p.a. Odnośnie zaś zarzutów Gminy W. M., Wojewoda wyjaśnił czym jest decyzja o lokalizacji drogi publicznej i jakie wywołuje skutki w szczególności w sferze prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Decyzja o lokalizacji drogi publicznej jest dokumentem daleko ingerującym w prawo własności. Taką decyzją zatwierdzony jest podział nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych , natomiast w odniesieniu do dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich stają się własnością odpowiednio danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem wniosek składany przez inwestora o ustalenie lokalizacji drogowej nie może stanowić jedynie "koncepcji", lecz winien on stanowić przemyślany i uwzględniający wszelkie aspekty społeczne i ekonomiczne projektu inwestycji , który będzie podlegał daleko idącemu rozstrzygnięciu. Wojewoda stwierdził również, że dla zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., niezbędne jest spełnienie czterech następujących przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes strony lub słuszny interes społeczny, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz – jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Przy rozpatrywaniu tej kwestii istotny jest przepis art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazuje on, że: - decyzją lokalizacyjną drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości, - linie rozgraniczające teren ustalone taką decyzją stanowią linie podziału nieruchomości, - decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, - nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, zaś do pozostałych dróg publicznych odpowiednio danej jednostki samorządu terytorialnego. Jest to regulacja szczególna dotycząca m.in. prawa własności, ponieważ z mocy samego prawa następuje przejęcie wszystkich nieruchomości objętych ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, które w zależności od kategorii drogi stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi postawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Ponadto, zgodnie z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 p.n. "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 2 ustawy gospodarce nieruchomościami wyraźnie zaś stanowi, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym również zadaniem organu odwoławczego ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W art. 2a powołanej ustawy o drogach publicznych uregulowana została struktura własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Określony tam sposób przypisania własności drogi nie dopuszcza możliwości przenoszenia tego prawa do dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż zostały wskazane w tym przepisie. Tak więc wolą ustawodawcy było ograniczenie obrotu tymi nieruchomościami. Oznacza to, że zmiana decyzji z dnia 18 sierpnia 2008 r. o lokalizacji drogi gminnej, w trybie ar. 155 k.p.a. jest niemożliwa, gdyż uwzględnienie wniosku inwestora Gminy W. M. spowodowałoby, że organ naruszyłby przywołane wyżej przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. J. wniósł "o uchylenie częściowe decyzji Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2008 r. (podstawowej) utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Nr [...] z dnia 23 maja 2011 r. w części dotyczącej ul. N. K. na odcinku od ul. G. do ul. S.". Skarżący podnosi zarzut wadliwości decyzji I instancji, wskazując że art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. dopuszcza uchylenie tej części decyzji, która jest dotknięta wadą dotyczącą odcinka drogi. Przy podziale jego działki nr [...] dopuszczono się złamania obowiązującego praw w zakresie lokalizacji inwestycji drogowej w stosunku do istniejącego budynku mieszkalnego będącego własnością skarżącego. Odległość od drogi wynosi 2,5 m (stan zastany), a po podziale działki granica drogi od budynku mieszkalnego stanowi wartość 0, a w innym miejscu 0,7 m. Zatem skarżący został pozbawiony dostępu do ściany budynku. Odległość pomiędzy budynkami nr [...][...] nr [...] położonymi po przeciwnych stronach drogi wynosi 12 m. Na skutek ruchu pojazdów ta drogą powstały poważne szkody w tych budynkach, co powoduje zagrożenie dla zdrowia mieszkańców. Istnieje alternatywne rozwiązanie lokalizacji spornej inwestycji poprzez objęcie nią ul. Wąskiej równoległej do ul. N. K. odległej o ok. 60 m. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił także, że zarzuty podniesione w skardze są tożsame, które zawierało odwołanie, wobec czego w ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz, 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolą Sądu, na skutek wniesienia skargi, objęta została decyzja Wojewody D. z dnia 23 maja 2011 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia 8 lutego 2011 r. Nr [...] odmawiająca Gminie W. M. zmiany decyzji Starosty T. nr [...] z dnia 18 sierpnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej – budowa ulic wraz z odwodnieniem. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona do Sądu decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na skutek wszczęcia z wniosku Gminy W. M. postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. We wniosku inwestor wniósł o zmianę decyzji pierwotnej "poprzez wykreślenie w pkt 3 działek nr [...][...][...][...][...] i tym samym pozostawienie ich dotychczasowym właścicielom." Z art. 16 k.p.a. wynika zasada trwałości decyzji administracyjnych, tj. decyzji ostatecznych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Zasada ta czerpie swoje korzenie z potrzeby zagwarantowania pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, a także pogłębiania zaufania obywateli do działalności państwa (jego organów). Choć zasada ta wzmacnia poczucie bezpieczeństwa i stabilności obrotu prawnego, to jednak nie jest bezwzględna i niewzruszalna. Istnieją bowiem tryby nadzwyczajne do weryfikacji decyzji ostatecznych zawierających wady kwalifikowane( tryb wznowieniowy, tryb nieważnościowy) oraz do weryfikacji decyzji ostatecznych dotkniętych wadą niekwalifikowaną lub decyzji w ogóle niewadliwej ( tryb oparty na przepisie art. 155 k.p.a.). Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą stron zmieniona lub uchylona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Otóż postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie istnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu nie zmierza do ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego – norm uznaniowych. W realiach niniejszej sprawy, nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może prowadzić również do odwrócenia skutków prawnych wydanej decyzji z dnia 18 sierpnia 2008 r. poprzez nowy wniosek inwestora – Gminę W. M. z dnia 2 listopada 2010 r., żądającego częściowej zmiany przedmiotu postępowania zwykłego i wyłączenia obecnie spod regulacji decyzji podstawowej określonych terenów przejętych pod drogę gminną i przywrócenia poprzednim właścicielom własności wskazanych we wniosku nieruchomości. Zakres przedmiotowy postępowania lokalizacyjnego nie może być bowiem zmieniony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. Strona nie może zatem dążąc do zmiany decyzji w tym trybie zmieniać zakresu pierwotnego żądania. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, z udziałem tych samych stron postępowania. Wskazany wyżej przepis (art. 155 k.p.a.) pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej stronie. Organ w ramach tego przepisu obowiązany jest dokonać oceny , czy za zmianą decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany lub uchyleniu decyzji. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały, zdaniem Sądu prawidłowej wykładni przepisu art. 155 k.p.a., uznając - ogólnie to ujmując - że przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 155 k.p.a. będzie każdy przepis obowiązującego prawa, którego zastosowanie uzasadnia określony stan faktyczny sprawy. Dla potrzeb niniejszej sprawy takimi przepisami szczególnymi będą, jak słusznie wskazały organy obu instancji, niżej wskazane przepisy. Zgodnie z art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Decyzja ta stanowi podstawę wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Zaś nieruchomości lub ich części wydzielone pod drogę stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do drów krajowych lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Tak więc działki nr [...][...][...][...][...] objęte wnioskiem z dnia 2 listopada 2010 r., w dacie wpływu podania do organu stanowiły już własność Gminy W. M.. Własność została bowiem nabyta pod inwestycję drogową z chwilą kiedy decyzja Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2008 r. Nr [...] stała się ostateczna. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej daleko ingeruje w prawo własności nieruchomości. Stwierdzić zatem należy, że w trybie postępowania opartego na przepisie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych decyzji lokalizacyjnej Starosty T. z 18 sierpnia 2008 r. i przywrócenie własności wskazanych we wniosku działek gruntu na rzecz ich poprzednich właścicieli. Stoją temu na przeszkodzie, oprócz art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., również prawidłowo wskazany przez organ przepis art. 2a ustawy z dnia 21marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten określa wyraźnie, że drogi publiczne stanowią tylko i wyłącznie własność odpowiednio Skarbu Państwa(drogi krajowe) lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w tym m.in. drogi gminne własność właściwej gminy. Skoro ustawa ta określiła strukturę własnościową dróg publicznych, to nie jest możliwe przeniesienie własności poszczególnych działek gruntu zajętych pod drogę publiczną na rzecz innych podmiotów, niż określone w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Z powyższego wynika, że zmiana ostatecznej decyzji lokalizacyjnej (pierwotnej) zgodnie z żądaniem Gminy W. M. – w trybie art. 155 k.p.a.- naruszyłaby wskazane wyżej przepisy prawa. Skarżący w swoim wniosku wniósł o częściowe uchylenie decyzji Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2008r. "utrzymanej w mocy decyzją Wojewody nr [...] z dnia 23 maja 2011 r". Skarżący domaga się uchylenia decyzji pierwotnej na odcinku od ul. G. do ul. S., wskazując, że przy podziale jego działki (nr [...]) dopuszczono się złamania obowiązującego prawa. Wniosek ten i związany z nim zarzut w istocie nie dotyczy samej decyzji Wojewody D. z dnia 23 maja 2011 r. Nr [...] lecz decyzji Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2008 r. i zawiera argumenty, które mogły być podnoszone w toku instancji, a mianowicie w odwołaniu od powyższej decyzji Starosty. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a., co już zostało wcześniej powiedziane, nie może zmierzać do weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem merytorycznym, gdyż organ w wymienionym trybie nadzwyczajnym nie prowadzi postępowania odwoławczego z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania instancyjnego, dlatego też organy nie były władne w ramach tego postępowania badać prawidłowości wydanej decyzji z dnia 18 sierpnia 2008 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.