I SA/Wa 1191/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy Z., uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę Z., z mocy prawa, własności nakładów w postaci części budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Z., w obrębie Z., jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...] i równocześnie stwierdziła nabycie przez Gminę i Miasto Z., z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., własności nakładów w postaci części budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę i Miasto Z. własności budynku zlokalizowanego na przedmiotowej działce stwierdzając, że żądana komunalizacja nie może być stwierdzona z mocy prawa, ponieważ ewentualne roszczenie o zwrot nakładów poczynionych w postaci wzniesienia budynku mogą być dochodzone jedynie na drodze cywilnoprawnej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Burmistrz Gminy i Miasta Z. złożył odwołanie domagając się jej uchylenia i stwierdzenia, że Gmina Z. nabyła, z mocy prawa, własność przedmiotowych nakładów. W uzasadnieniu odwołania wskazał na możliwość komunalizacji z mocy prawa wszelkiego mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie stwierdziła, że winno ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczności faktyczne w sprawie są bezsporne i nie są kwestionowane także przez właścicieli nieruchomości, na której jest częściowo posadowiony przedmiotowy budynek. Okoliczności te sprowadzają się do tego, że na działkach nr [...] został w latach [...] postawiony, ze środków Skarbu Państwa, budynek [...]. Następnie działka nr [...] została skomunalizowana razem z częścią budynku, natomiast działka nr [...], na której znajduje się pozostała część budynku, stanowi własność osób fizycznych. Zatem słusznie Wojewoda stwierdził, że komunalizacji może być poddane jedynie mienie stanowiące własność Skarbu Państwa, jednak już zupełnie błędnie odsyła Gminę na drogę postępowania cywilnego w sprawie dochodzenia nakładów, które do Gminy nie należą. Więc aby wskazówki Wojewody nabrały skuteczności niezbędne jest właśnie skomunalizowanie tych nakładów, co nada Gminie legitymację do ewentualnego żądania zwrotu nakładów, bądź wystąpienia z innymi roszczeniami. Oczywista jest zatem konieczność skomunalizowania tych nakładów, którą to okoliczność podziela nawet współwłaściciel działki nr [...] B. N. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji organ orzekł jak we wskazanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. N., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1 - brak podstawy prawnej poprzez bezpodstawne przywołanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie zastosowanego przeciwko prywatnej nieruchomości siedliska rodziny [...], ujawnionego w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, wobec której wszelkie roszczenia osób trzecich podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądem cywilnym; 2 - naruszenie przepisów o właściwości, poprzez wkroczenie organu administracyjnego w kompetencje sądownictwa cywilnego, poprzez naruszenie art. 19 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie... wskazującego drogę postępowania cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania B. N. (drugi ze współwłaścicieli) w piśmie procesowym z dnia 30 października 2011 r. poparł przedmiotową skargą w całości oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, lub w przypadku nieznalezienia przez Sąd podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest: - art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne, bo nie poparte dowodami przyjęcie, że nakłady na budowę [...] poczynione zostały przez Skarb Państwa, - art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji podmiotu, który rzeczywiście poniósł nakłady na budowę [...], jego charakteru oraz ewentualnego następstwa przez Skarb Państwa, a także dowodów, na których oparł się organ podejmując zaskarżoną decyzję, - art. 7 i art. 8 kpa poprzez naruszenie obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych, wyrażające się między innymi błędną i stanowiącą ewidentne nadużycie nadinterpretacją oświadczenia uczestnika postępowania z dnia [...] lipca 2010 r., - art. 11 kpa poprzez nieuzasadnienie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przesłanek, którymi kierowała się wskazując na następstwo prawne Skarbu Państwa po bliżej nieokreślonym podmiocie - inwestorze nakładów na działce nr [...], oraz 2 - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że własność nakładów poniesionych przez bliżej nieokreślony podmiot przeszła z mocy prawa na Gminę i Miasto Z., - art. 19 powołanej ustawy poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w sprawie, wobec niewątpliwego spornego charakteru własności nakładów poniesionych na działce [...]. Mając na uwadze powyższe B. N. wniósł nadto, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę i Miasto Z. z mocy prawa nieodpłatnie własności części budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność osób fizycznych. Uczestnik postępowania Gmina i Miasto Z. pismem procesowym z dnia 8 listopada 2011 r. wniosła o oddalenie skargi, aprobując w pełni stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Z akt sprawy wynika bowiem, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Burmistrza Miasta i Gminy Z., na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) wniosku z dnia 10 maja 2010 r. o wydanie decyzji "o komunalizacji budynku znajdującego się na działce nr [...] o pow. [...] m2 położonej w Z. przy ul. [...]". Dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...], na mocy art. 17a ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 61 kpa, zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę i Miasto Z. z mocy prawa "budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów (...) nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność Pana B. N. w [...] części i Pana H. N. w [...] części". Z przedmiotowych dokumentów bezsprzecznie zatem wynika, że przedmiotem wnioskowanej komunalizacji miał być budynek znajdujący się na działce nr [...] a podstawę prawną złożonego wniosku stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Natomiast organ odwoławczy w sentencji wydanej decyzji orzekł o "nabyciu przez Gminę i Miasto Z. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności nakładów w postaci części budynku zlokalizowanego na działce nr [...] ..." Przedmiotem tej decyzji organ II instancji uczynił zatem roszczenie o zwrot nakładów, czyli roszczenie cywilnoprawne, którego sposób dochodzenia reguluje art. 19 powołanej ustawy. Fakt ten potwierdza także bardzo skąpa i nader lakoniczna treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję pod kątem przepisów proceduralnych stwierdzić należy, że wydana ona została z naruszeniem przepisu art. 15 kpa a jej wydanie nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, do czego organ odwoławczy był zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, zaś uzasadnienie tej decyzji nie spełnia przesłanek zawartych w art. 107 § 3 kpa. Przypomnienia zatem wymaga, że wynikająca z art. 15 kpa, jedna z podstawowych zasad ogólnych stanowi, że każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Organ odwoławczy, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie może zatem dowolnie zmieniać rodzaju rozpatrywanej sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą w pierwszej instancji. Czyli organ ten nie może orzekać w zakresie innym niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, str. 534). Postępowanie takie pozostaje bowiem w sprzeczności z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 kpa (w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji). Ponadto obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie (również odwoławcze) jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Z brzmienia tego przepisu wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Zatem w postępowaniu komunalizacyjnym organ zobowiązany jest ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. czy w dacie 27 maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego bądź podmiotów podległych tym organom. W przypadku braku wystąpienia tych przesłanek nieruchomość nie podlega bowiem komunalizacji. Z zawartego w aktach sprawy wydruku z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości wynika i fakt ten nie jest przez strony postępowania kwestionowany, że na dzień komunalizacji przedmiotowa działka nr [...] stanowiła współwłasność skarżącego i jego brata B. Taki stan własnościowy istnieje zresztą do dnia dzisiejszego. W tej sytuacji wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 47 K.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych. Do części składowych nieruchomości zalicza się także prawa związane z własnością nieruchomości (art. 50 K.c.). Z chwilą, gdy rzecz staje się częścią składową, wygasają wszystkie istniejące na niej prawa rzeczowe, co dotyczy również nieruchomości (art. 191 K.c.). Ponadto część składowa nie może być przedmiotem posiadania, zwłaszcza posiadania samoistnego, chyba że stanowi odrębną własność, a to jest możliwe tylko co do budynków będących odrębną własnością od gruntu oraz części budynków, jeśli przepisy szczególne tak stanowią. Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że wszelkie spory wynikłe na tle określenia zasięgu konkretnego prawa własności oraz charakteru prawnego części budynku wzniesionego na cudzym gruncie i ewentualnych roszczeń i rozliczeń mogących powstać z tego tytułu stanowią sprawy cywilne, do rozstrzygania których, zgodnie z art. 2 k.p.c., powołane są sądy powszechne. Podkreślić należy, że Sąd orzekający w całości podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 81/94, zgodnie z którym "organy orzekające w sprawach komunalizacji nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi a Skarbem Państwa bądź gminą. Do rozpoznawania takich spraw, z mocy art. 2 § 1 i 3 k.p.c., powołane są sądy powszechne." Jak wynika z akt sprawy, w dniu wydawania zaskarżonej decyzji kwestia własności części budynku wybudowanego na gruncie, którego współwłaścicielem jest skarżący, nie została rozstrzygnięta w trybie do tego przewidzianym. Nie można zatem było przyjąć, że sporna część budynku stanowi własność Skarbu Państwa i podlega komunalizacji jako mienie ogólnonarodowe. W szczególności z akt sprawy nie wynika kiedy, kto, w jakim trybie i z jakich środków finansowych wybudował na działce skarżących część spornego budynku, a organy orzekające w ogóle nie prowadziły w tym kierunku jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji pominął tę kwestię całkowitym milczeniem. Na podstawie akt sprawy nie sposób zatem ustalić na podstawie jakich dowodów Krajowa Komisja Uwłaszczenia stwierdziła, że sporna część przedmiotowego budynku na dzień komunalizacji została wybudowana ze środków Skarbu Państwa i że Skarbowi Państwa na ten dzień przysługiwały z tego tytułu jakiekolwiek tytuł prawny lub roszczenie w stosunku do skarżącego. Nadto z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by sporny budynek stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności, a co za tym idzie nie był częścią składową nieruchomości skarżącego. Pamiętać natomiast należy, że zgodnie z zasadą "superficies solo cedit" (to co jest na powierzchni przypada gruntowi) własność budynku (oraz innych rzeczy połączonych z gruntem) wzniesionego na gruncie związana jest z własnością tego gruntu (art. 48 K.c.). Kwestie te jednak, jak już było podniesione, sprowadzające się w pierwszej kolejności do sporu o tytuł własności do części spornego budynku rozstrzygnąć może jedynie sąd powszechny w odpowiednim postępowaniu, a nie Krajowa Komisja Uwłaszczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym komunalizacji mienia państwowego. Oznacza to, że postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów prawa materialnego jest uzasadniony. W ocenie Sądu naruszony został bowiem zarówno przepis art. 5 ust. 1, jak i art. 19 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż zaskarżoną decyzją została skomunalizowana, jak to określił organ odwoławczy, własność "nakładów w postaci części budynku zlokalizowanego na działce nr [...]", co do których nie wykazano, aby na dzień komunalizacji tytuł własności przypadał Skarbowi Państwa. Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie to stoi w sprzeczności z istotą komunalizacji uregulowanej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. która polegała na przekształceniu stosunków prawnych polegającym na przejściu z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., na właściwą gminę jedynie mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa określonego w tym przepisie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych określających tok postępowania odwoławczego (art. 7, 15, 77 §1, 80, 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa), jak również z naruszeniem wyrażonej w art. 61 § 1 kpa zasady, że wniosek strony (jej żądanie) w powiązaniu z treścią przepisów prawa materialnego (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) wyznaczał ramy postępowania administracyjnego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy biorąc powyższe rozważania Sądu pod uwagę, powinien ponownie przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności złożonego odwołania. Następnie po przeprowadzeniu, w zgodzie z zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowania odwoławczego organ przedstawi ponownie swoje stanowisko w wydanym orzeczeniu. Czyniąc to organ II instancji będzie miał na względzie, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Nadto winno ono zawierać uzasadnienie faktyczne, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Niewątpliwie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego podlegającej kontroli Sądu w tym postępowaniu w żadnym razie nie spełnia tych wymogów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.