I SA/Wa 1116/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2011 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr [...] relacji [...] – utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...].01.1999 r. przez Województwo [...] własności powyższej nieruchomości. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2011 r. odwołanie złożyła B. L., kwestionując stanowisko organu orzekającego w sprawie, w szczególności fakt zajęcia części jej działki pod drogę publiczną. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowią ich własności, a zajęte są pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie w/w przepisu nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31.12.1998 r. spełnione zostały łącznie przesłanki, tj.: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Działka nr [...] stanowiła w dniu 31.12.1998 r. własność B. L., a więc w tym dniu nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Działkę nr [...] podzielono na działki: nr [...] o pow. [...] ha (będącą przedmiotem niniejszego postępowania) i nr [...] o pow. [...] ha. Uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P.1986 Nr 3, poz. 16 ze zm.) droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Następnie na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zajęta była pod drogę, co potwierdza mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], którą sporządzono wg stanu na dzień 31.12.1998 r., protokół z ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę wg stanu na dzień 31.12.1998 r. sporządzony przez geodetę uprawnionego w dniu [...].06.2009 r. oraz stanowiący załącznik do tego protokołu szkic graniczny nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...].09.2009 r. nr [...]. Na drodze tej sprawowane było również zdaniem organu władztwo publiczne, co potwierdzają załączone dokumenty, m.in. dotyczące odśnieżania drogi relacji [...] w zimie [...], remontu cząstkowego na tej drodze, przeprowadzonej regeneracji bitumicznej, wymiany oznakowania kierunkowego w latach 1988-1989. Ponieważ zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki art. 73 powyższej ustawy, Wojewoda [...] obowiązany był do wydania decyzji z dnia [...].02.2011 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. L. podnosząc, że nie zgadza się z treścią powyższej decyzji, ponieważ pomiar geodezyjny dokonany w 2009 r. działki nr [...] został przeprowadzony bez jej obecności, a działka ta jest jej własnością od 1989 r., którą otrzymała od swoich rodziców (akt notarialny Rep. Nr [...]). Działka ta była ogrodzona przez jej rodziców, a odebranie jej [...] m2 z jej własności bez jej zgody narusza zdaniem skarżącej art. 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 powyższej ustawy Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2011 r. stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Powyższy przepis stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowią ich własności, a zajęte są pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1). Należy w tym miejscu wskazać, iż celem wprowadzenia wywłaszczenia z mocy prawa było generalne i jednolite uporządkowanie kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Cytowany przepis znajduje zatem zastosowanie wobec wszystkich nieruchomości spełniających warunki określone w ust. 1, niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 położona w M. spełnia wszystkie przesłanki wynikające z powyższego przepisu. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy o drogach publicznych i w jego przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (tak wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/2000). Z materiału dokumentacyjnego przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że droga publiczna – droga krajowa nr [...] relacji [...] zaliczona została do tej samej kategorii dróg na podstawie Uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP z 1986 r., Nr 3, poz. 16 ze zm.), a z dniem 1 stycznia 1999 r. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Natomiast zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowią one własność właściwego samorządu województwa. Sąd zwraca uwagę, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że to organy administracji władając spornym gruntem urządziły na nim chodnik, z którego powszechnie korzystają mieszkańcy [...]. Droga wojewódzka nr [...] przed dniem 31 grudnia 1998 r. i w tym dniu stanowiła własność osoby fizycznej – skarżącej. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika też, że działka ewidencyjna nr [...] powstała z podziału działki nr [...], w całości znajduje się poza ogrodzeniem działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, wynika to wprost z protokołu ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę wojewódzką nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę w obecności zarządcy drogi oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podczas tej czynności nie była wprawdzie obecna skarżąca (w aktach sprawy brak jest zawiadomienia o terminie dokonania tej czynności skierowanego do skarżącej), jednak to uchybienie nie miało zdaniem Sądu żadnego wpływu na wynik sprawy. Z protokołu ustalenia granicy zajęcia nieruchomości stanowiącej własność skarżącej pod drogę wynika, że "granica zajęcia działki nr [...] przez drogę wojewódzką nr[...] (nr ewid. [...] -ulica [...]) biegnie od punktu nr [...] wzdłuż ogrodzenia w linii prostej w kierunku południowo-wschodnim do punktu [...] oznaczonego farbą na betonowej podmurówce ogrodzenia. Punkt nr [...] stanowi krawędź słupka od ogrodzenia (z cegły pomalowanej na czarno), szkic graniczny nr [...]". Dlatego też, co słusznie podnosi organ (wbrew twierdzeniom skarżącej), nie ma konieczności, ani potrzeby przesuwania istniejącego od 1989 roku płotu, ponieważ część nieruchomości skarżącej odpowiadająca działce nr [...] o powierzchni [...] m2 zawsze znajdowała się poza ogrodzeniem, w pasie drogi publicznej ulicy [...] w M. Natomiast należy zaznaczyć, że pojęcia "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy dnia 13 października 1998 r. – nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie "władania" winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela. Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie w sposób dostatecznie przekonujący udokumentowane zostało, że władztwo nad przedmiotową nieruchomością przysługiwało właściwemu podmiotowi publicznoprawnemu. Z akt sprawy wynika, że droga wojewódzka nr [...] przed dniem 31.12.1998 r. i w tym dniu była we władaniu dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W. Zarząd Dróg w S. działającej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Władanie polegało na wykonywaniu przez powyższy podmiot czynności związanych z utrzymaniem i eksploatacją drogi, określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Sprawowanie przez Skarb Państwa władztwa nad sporną nieruchomością potwierdzają także dokumenty dotyczące wykazu dróg według kolejności zimowego utrzymania znajdującej się w Rejonie Dróg Publicznych w S. w okresie zimy [...], protokół z dnia [...].10.1989 r. nr [...] odbioru końcowego robót dotyczących regeneracji drogi [...], pismo [...] z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] z harmonogramem wymiany oznakowania kierunkowego na drogach krajowych o numeracji [...] m.in. drodze nr [...]), protokół nr [...] z dnia [...] stycznia 1987 r. odbioru końcowego robót drogi krajowej na odcinku [...], protokół nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. odbioru końcowego robót wykonanych w ciągu drogi [...] (odnowa nawierzchni), protokół nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. odbioru końcowego robót wykonanych w ciągu drogi krajowej na odcinku [...] (remont cząstkowy), oraz protokół nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r. odbioru końcowego robót wykonanych w ciągu drogi [...] na odcinku [...] (remont cząstkowy). Dlatego też Sąd uznał, że organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy oraz w sposób wnikliwy i dokładny na jego podstawie ustalił stan faktyczny sprawy oraz wydał zgodne z obowiązującym prawem rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.