II SA/Wa 1464/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. M. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] Służby Celnej. W odwołaniu od powyższej decyzji, wnoszący zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz bezpośrednio naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czyli art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Ponadto odwołujący podniósł, że akt mianowania Dyrektora Izby Celnej narusza art. 7 kpa, przez wydanie go bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim jest pełnienie w okresie od [...] października 2005 r. do [...] marca 2007 r. obowiązków Kierownika [...] w Wydziale [...] czyli stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zarzucono także naruszenie przepisu prawa materialnego, w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez niezastosowanie go przy rozstrzygnięciu sprawy. Przedstawiając powyższe, wymieniony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 oraz art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie wspomnianego przepisu, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowana została w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Na zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, organ odpowiedział, iż w przypadku odwołującego wymieniony przepis nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów w dniu 30 października 2009 r., czyli bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, odwołujący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], nie pełnił też obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników. Na uwagę zasługuje fakt, że ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13 nie zalicza stanowiska [...] do kategorii stanowisk kierowniczych. Natomiast art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania wyższego stanowiska kierowniczego, albo stanowiska: kierownika zmiany, referatu oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Stopień służbowy [...] - który odwołujący posiadał bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie [...] Służby Celnej. Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez J. M. stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Akta osobowe zawierają dokumenty świadczące o tym, że w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] marca 2007 r. pełnił obowiązki Kierownika [...] w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...]. Zgodnie z przyjętą przez organ interpretacją art. 223 ust. 3 pkt 2, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, uzależnione jest od zajmowania - bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. We wskazanym okresie J. M., zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień [...], stąd wniosek, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć w opisywanej sytuacji zastosowania. Organ nie zgodził się z sugestią zawartą w odwołaniu, aby użyty w przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" rozumieć jako odnoszący się do dowolnego okresu, poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej zaznaczył, że powołany wyżej przepis umieszczony został w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W związku z tym reguluje on jedynie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Organ zaznaczył, że celem ustawodawcy było dostosowanie zastanego katalogu stopni służbowych do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej, a jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, miało stanowić awans. Odmienna interpretacja, zdaniem organu, nie dałaby się pogodzić z zasadami logiki. Podsumowując powyższe, organ uznał, że przytoczone przez J. M. zarzuty nie wpływają na zmianę zaskarżonej decyzji i określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej wymieniony złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów: - art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, polegającą na ustaleniu, że skarżący nie spełnia przesłanek do mianowania w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, - art. 6 kpa, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o akt wewnętrzny kierownictwa czyli interpretację Szefa Służby Celnej, - art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na nieuwzględnieniu faktu pełnienia przez skarżącego w okresie od [...] października 2005 r. do [...] marca 2007 r. obowiązków Kierownika [...] w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...], - art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa, - art. 10 kpa, poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie przy badaniu niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z powyższym przepisem, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Aby właściwie zrozumieć użyty w tym przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy poddać go stosownej wykładni. Przeprowadzając wykładnię językową, dojdziemy do wniosku, że wspomniany zwrot może oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, dlatego konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami danej ustawy. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Budzący najwięcej wątpliwości interpretacyjnych art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, umieszczony został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W art. 223 ust. 2 – 6, zawarte zostały szczegółowe wytyczne, dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej miała na celu między innymi uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie z wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopnia, który funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy - uznaniu administracyjnemu. Podkreślić należy, że celem opisanej regulacji nie było awansowanie, które uwzględniałoby dotychczasowy przebieg służby, przebyte szkolenia, podniesione kwalifikacje lecz tylko przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej. Przyjmując, że celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Założenie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uznając, że przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Stąd też, wspomniany w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim było zajmowanie przez J. M. stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Ani organ, ani tutejszy Sąd nie kwestionuje faktu pełnienia od [...] października 2005 r. do [...] marca 2007 r. obowiązków Kierownika [...] w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...]. Jednak okoliczność, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, skarżący nie pełnił wspomnianych funkcji powoduje, że fakt pełnienia w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie miał przy wydawaniu decyzji żadnego znaczenia. W skardze z dnia 27 maja 2011 r. J. M. podniósł także zarzut naruszenia art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie przez Szefa Służby Celnej rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Przy wyjaśnieniu powyższych wątpliwości, właściwym będzie posłużenie się uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10. W uzasadnieniu powyższej uchwały przytoczony został art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym, w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Na liście wymienionych powyżej kwestii, nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy podkreślił, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych, charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres powoduje, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Jak zaznacza Sąd Najwyższy, przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy - tym właśnie - objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych i jego inne istotne elementy, natomiast nie jest nią objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, ponieważ takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też, organ wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 6 kpa, który zawiera wymóg działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokładnego ustalenia, jaki przepis obowiązuje w dniu wydania decyzji. Następnie musi ustalić stan faktyczny, co do którego zastosuje konkretne przepisy. Wywodzi się stąd bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, pozbawiony dowolności interpretacji norm prawnych. Organy administracji w niniejszym postępowaniu respektowały wskazany wyżej obowiązek. Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 8 kpa i art. 10 kpa czyli zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów wykonujących władzę publiczną oraz zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Istotne jest przypomnienie wspomnianych powyżej założeń nowelizacji ustawy o Służbie Celnej, czyli m. in. faktu, iż jej celem było uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie z wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Przy wspomnianych założeniach ustawowych, organy wydawały decyzje jedynie na podstawie akt osobowych i administracyjnych obrazujących przebieg kariery urzędniczej funkcjonariusza. Akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. można określić jako przeniesienie funkcjonariusza z realiów ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. w stan prawny opisany ustawą o Służbie Celnej z 2009 r. Z uwagi na powyższe, decyzje podjęte przez Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i Szefa Służby Celnej są prawidłowe, gdyż nie stwierdzono naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.