VII SA/Wa 2086/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Ł.B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/WA 2086/11 Uzasadnienie Starosta [...] decyzją Nr [...] z 2011 r. po rozpatrzeniu wniosku Ł. B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego ze zbiornikiem na ścieki sanitarne położonych na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S. z powodu braku zgodności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej miejscowości. Organ architektoniczno-budowlany rozpatrując wniosek stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona jest w obszarach produkcji rolnej, gdzie dopuszcza się budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast z wniosku wynika, że inwestorzy powołali się na przepisy ustawy - Prawo budowlane, które w ocenie organu nie są przepisami odrębnymi w stosunku do uchwały o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania. Uchwała Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdzająca przedmiotowy "Plan zagospodarowania... w § 41 dopuszcza na rejonach określonych symbolem R i RL "realizację obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych," co nie może być interpretowane jako dopuszczenie do swobodnej zabudowy zagrodowej. Postanowieniem z dnia [...].06.2001 r. Nr [...] wezwano Inwestorów do opracowania projektu w sposób umożliwiający ocenę zgodności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania. W dniu 29 czerwca inwestor złożył pismo wyjaśniające, jednakże nie wykonał postanowienia. Po rozpatrzeniu odwołania Ł. B. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że: działka objęta projektowaną inwestycją o nr ew. [...] położona jest, zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w obszarze produkcji rolnej oznaczonym na rysunku planu symbolem R. Uchwała Rady Gminy S. z dnia [...].12.2005 r. zatwierdzająca przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi: S., S., G., O., B., P. w § 41 dopuszcza na terenach oznaczonych symbolami R i RL budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych. Skarżący powołał się w swoim odwołaniu na art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) z treści którego wynika, iż gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu , jak również na ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego z dn. 11 kwietnia 2003 r. - art. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art. 2 pkt 5, art. 6. Ponadto inwestor stwierdził, iż miejscowy plan nie ogranicza zabudowy dla rolników na terenach rolnych oznaczonych symbolem "R", jak też i nie zakazuje. W uchwale Rady Gminy brak szczegółowej definicji przepisów odrębnych, a więc przyjąć należy przepisy, które wyżej powołał. W ocenie organu odwoławczego słusznie Starosta [...] stwierdził w zaskarżonej decyzji, że brak jest przepisów odrębnych pozwalających na budowę na terenie oznaczonym R projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Plan wyznacza tereny pod zabudowę zagrodową jednak z pewnymi ograniczeniami i nakazami. Planowanie zabudowy zagrodowej na terenach typowo rolniczych bez jakichkolwiek ograniczeń jest sprzeczne z zapisami planu. Organ odwoławczy podkreślił, że brak jest przepisów odrębnych zezwalających na budowę budynku mieszkalnego na terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod użytkowanie ogólnorolnicze. Przepis, na który powołał się inwestor tj. art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolniczych i leśnych, nie jest przepisem zezwalającym na budowę obiektu rolniczego na terenach rolnych. Jest to tylko definicja, z której wynika, że grunt pod obiektem rolnym jest gruntem rolnym. W skardze do WSA w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ja poprzedzającej zarzucając naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. W szczególności skarżący zarzucał naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w szczególności: 1. Art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 poprzez ich błędne zastosowanie tj.: a) niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie skarżonej decyzji w części uzasadnienia faktycznego polegające na nie ustosunkowaniu się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, b) brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego skarżonej decyzji organu odwoławczego. 2. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji i uznanie, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja I instancji obarczona była szeregiem wad wskazanych w odwołaniu od decyzji z dnia 5 lipca 2011 r. Nadto zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 35 ust 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że projektowana przez Ł. B. inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego na terenie miejscowości S. (działka [...]) gdy tymczasem w ocenie skarżącego projektowana inwestycja objęta wnioskiem z dnia 31 maja 2011 r. nie narusza tego planu, a tym samym nie ma przeszkód prawnych, by wydać pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego ze zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz budynku gospodarczego ze zbiornikiem z płytą gnojową i zbiornika na ścieki sanitarne zgodnie z projektem budowlanym załączonym do wniosku z dnia 31 maja 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle przywołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo om postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego ze zbiornikiem na ścieki oraz budynku gospodarczego ze zbiornikiem z płytą gnojową i zbiornika na ścieki sanitarne położonych na działce nr [...] w miejscowości S. , Gm. S. z powodu braku zgodności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej miejscowości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego, jeśli wynikają one wprost z planu. Działka nr [...] w miejscowości S. jest położona na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...].12.2005 r. teren oznaczony symbolem R przeznaczony jest pod użytkowanie ogólnorolnicze (§ 40 planu). Na terenie oznaczonym symbolem R zgodnie z § 41 planu dopuszcza się budowę obiektów budowlanych w tym budynków i budowli rolniczych na podstawie przepisów odrębnych. Co do zasady więc na terenach oznaczonych symbolem literowym R plan nie wprowadza całkowitego zakazu zabudowy. Plan miejscowy ustala zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu mając na względzie zakaz zabudowy wynikający z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego, ochrony gruntów rolnych i leśnych. Nie wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na terenach przewidzianych pod użytkowanie ogólnorolnicze wynika z faktu, że przewidziana zabudowa zagrodowa nie zmienia przeznaczenia gruntów, które pozostają gruntami rolnymi służącymi bezpośrednio celom produkcji rolniczej. Nie można bowiem odrywać produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służącym, a za takie urządzenia ustawodawca uważa budownictwo gospodarcze i zagrodowe. Stanowi o tym przywołany przez skarżącego, jako przepis odrębny (o którym mowa w § 41 planu) art. 2 pkt 1 ppkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu. Tego rodzaju interpretacja dopuszczająca zabudowę zagrodową na terenach rolnych została przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 11.05.1998 r. w sprawie OPK 40/97, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A zatem aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub jej zabudowy w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Ten kierunek orzecznictwa został wypracowany na gruncie przepisów już nie obowiązujących (ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane i ustawy z dnia 26.10 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i rekultywacji gruntów) jest jednak aktualny w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Ponadto należy mieć na uwadze art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), który zapewnia każdemu, kto ma tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego jego zagospodarowania. Prawo to może być ograniczone tylko poprzez ustawę i chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2011 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 i art. 200 orzeczono jak w pkt II i III wyroku.