VI SA/Wa 1813/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ, Fundusz) decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. Sp. z o.o. (świadczeniodawca), od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2011 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia powyżej 150 000 osób – ryczałt miesięczny o kodzie postępowania numer [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej ww. decyzji powołano art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "Kpa." W uzasadnieniu przypomniano, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ([...]OW NFZ) w dniu [...] stycznia 2011 r. ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.03.2011 r. do 31.12.2013 r. na obszarze: [...] w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia powyżej 150.000 osób - ryczałt miesięczny. Wartość zamówienia określono na nie większą niż 2 012 000,00 złotych na okres rozliczeniowy od 2011-03-01 do 2011-12-31. Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane w: 1. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484); 2. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719); 3. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (Dz. U. 139, poz. 1139 ze zm.). 4. zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, zmienionym Zarządzeniem Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r., zwanym dalej "zarządzeniem [...] ze zm." 5. zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...]grudnia 2010 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej "zarządzeniem [...]" 6. zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej "zarządzeniem [...]". Zgodnie z ogłoszeniem przedmiotowego postępowania, ofertę należało złożyć w [...]OW NFZ pod rygorem odrzucenia w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką oferenta, w terminie do dnia 4 lutego 2011 r. Do postępowania zostały złożone 3 oferty. Świadczeniodawca złożył ofertę nr [...]. W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Świadczeniodawca do swojej oferty dołączył oświadczenie, że zapoznał się z zarządzeniami oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do wykonania. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 2 oferty. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynikało, iż oferta świadczeniodawcy zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 71,398 punktów w tym za: ofertę cenową 27,112 punktów; ciągłość 5,000 punktów; kompleksowość 12,000 punktów; jakość 22,286 punktów; dostępność 5,000 punktów. Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. Komisja działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia [...] i zarządzenia [...], dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta świadczeniodawcy została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny określonych w zarządzeniu [...] z późn. zm. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu 23 lutego 2011 r. nie wybrała oferty złożonej przez P. Sp. z o.o. ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez ww. podmiot liczbę punktów wynoszącą łącznie 71,398 punktów i uwzględniła ofertę, która uzyskała wyższą punktację. W poszczególnych kryteriach punktacja świadczeniodawcy w rankingu końcowym przedstawiała się następująco: oferta cenowa 27,112 punktów; ciągłość 5,000 punktów; kompleksowość 12,000 punktów; jakość 22,286 punktów; dostępność 5,000 punktów. P. Sp. z o.o. wniosło do Dyrektora [...]OW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania świadczeniodawca podniósł, że: - wybrany oferent dysponuje tylko dwoma gabinetami lekarskimi, - karetki pogotowia ratunkowego będą przeznaczone tylko na realizację świadczeń przedmiotowej umowy, - oferent nie dysponuje sprzętem jaki posiada świadczeniodawca, - lokalizacja miejsca udzielania świadczeń u wybranego oferenta (...) oznacza znaczące wydłużenie czasu dotarcia pacjenta do lekarza (...), - oferta wybranego oferenta (...) nie spełnia wymagań określonych na potrzeby konkursu (...), - (...) doszło do naruszenia przez komisję konkursową podstawowych zasad traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasad uczciwej konkurencji i porównywania ofert zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 148 ustawy o świadczeniach. Dyrektor [...]OW NFZ, na podstawie art. 36 § 1 ustawy Kpa. zawiadomił świadczeniodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy oraz poinformował, że zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. organ administracji publicznej zobowiązany jest, przed wydaniem decyzji, umożliwić odwołującemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W dniu 28 lutego 2011 r. zostało umieszczone, na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń [...]OW NFZ, ogłoszenie o wniesieniu przez świadczeniodawcę odwołania. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...]OW NFZ, w dniu [...] marca 2011 r., wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie świadczeniodawcy. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...]OW NFZ stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny ofert i kontroli u oferentów, oferta świadczeniodawcy nie została wybrana w przedmiotowym konkursie ofert. Szczegółowo przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania, wskazał obowiązujące przepisy. Stwierdził jednocześnie, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie były zmieniane w trakcie postępowania konkursowego. W wyniku przeprowadzenia postępowania konkursowego wybrana została najlepsza oferta. W podsumowaniu uzasadnienia Dyrektor [...]OW NFZ uznał, że nie zostały naruszone obowiązujące zasady przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej, działanie komisji konkursowej było zgodne z prawem. W stosunku do wszystkich oferentów stosowano te same kryteria i zasady postępowania. Nie doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy. Od powyższej decyzji świadczeniodawca złożył w dniu 14 marca 2011 r. odwołanie do Prezesa NFZ, w którym wniósł o uwzględnienie złożonego odwołania i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Świadczeniodawca przedstawił te same zarzuty, jak w odwołaniu od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania. Ponadto zarzucił organowi między innymi niewłaściwe porównanie ofert i wybór oferty nie zapewniającej ciągłości, dostępności udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej wobec braku trzech gabinetów lekarskich na wymagane cztery z pełnym wyposażeniem, przy liczbie powyżej 150.000 osób zamieszkałych na obszarze zabezpieczenia. Zgodnie z przepisem art. 10 § 1 Kpa. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Rozpatrując odwołanie Prezes Funduszu odwołał się najpierw do treści art. 152 ust. 1, art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach, a następnie stwierdził, że prowadząc postępowanie w II instancji Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Z powołanych powyżej przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji ma na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy również podkreślić, iż Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach określił kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty świadczeniodawcy, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które jak wskazano, były jednakowe dla wszystkich oferentów. Kontrolowane postępowanie konkursowe było prowadzone, jak wskazał Prezes NFZ, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale Nr [...] Rady NFZ z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W przedmiotowym postępowaniu Dyrektor [...]OW NFZ był zobowiązany do zbadania, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy na skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy. Jak podał Prezes NFZ, szczegółowa analiza dokumentacji przedmiotowego postępowania wskazuje, że w stosunku do P. działania komisji były prawidłowe. Stosowała ona, w stosunku do wszystkich oferentów uczestniczących w ww. postępowaniu te same zasady i przepisy prawa. Prezes NFZ wskazał, że jeśli w wyniku weryfikacji dostarczonych informacji o nieprawidłowościach występujących u świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej okaże się, iż przedstawił on fałszywe dane w swojej ofercie, wówczas Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego może, zgodnie z § 36 załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia. Postępowanie konkursowe prowadzone było z poszanowaniem zasady równego traktowania podmiotów oraz uczciwej konkurencji. Zasady te określone są wprost w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz aktach wykonawczych, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy. Zasady te były znane wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu, w tym również odwołującemu. Komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Prezes NFZ uznał, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów od momentu ogłoszenia postępowania aż do momentu jego rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionych okoliczności Prezes Funduszu stwierdził, że [...]OW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Ponadto świadczenia zdrowotne w przedmiotowym zakresie zostały zabezpieczone. Wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, nie stwierdzono naruszenia interesu prawnego odwołującego, a zatem złożone odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. (skarżący), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10, 15, 73 w związku z art. 74, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 Kpa., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 2, art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o dopuszczenie dowodu z pełnych akt postępowania konkursowego nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 marca 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. na obszarze [...], wraz z dokumentacją dotyczącą postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ust. 1 – 6 ustawy o świadczeniach. Skarżący, przytaczając treść art. 132 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz wskazują, na czym polega postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wskazał, że wybrany przez komisję konkursową świadczeniodawca nie wypełnił warunków konkursu, gdyż jego placówka, w której udzielane są świadczenia w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, nie posiada wymaganej w konkursie liczby gabinetów lekarskich. Nadto podał, że Prezes NFZ wskazując na możliwość zweryfikowania uzyskanych informacji o nieprawidłowościach, nie dostrzegł potrzeby dokonania takiej weryfikacji na rzecz prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżącego organ w ten sposób naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zasady oficjalności, zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 Kpa., jak też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do prawa i państwa (art. 8 Kpa.). Z tego względu, jak zaznaczył skarżący, w postępowaniu doszło do nierównego potraktowania świadczeniodawców, skoro świadczeniodawca wybrany do udzielania świadczeń nie wypełnił w istocie warunków konkursu. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się merytorycznie do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze, stwierdził, że w zaskarżonej decyzji zostało wyjaśnione, na czym polega postępowanie konkursowe, a także przedstawiono wyniki czynności wykonywanych przez komisję konkursową w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego. Analiza akt sprawy w II instancji postępowania administracyjnego nie wykazała istnienia nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, ani niezgodności działań komisji konkursowej z obowiązującymi przepisami. Prezes wskazał, iż komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącego, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które jak wskazano, były jednakowe dla wszystkich oferentów. Zgodnie z załącznikiem 2 do zarządzenia [...] wszyscy oferenci złożyli oświadczenia, że dane przez nich przedstawione są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Ponadto, po zakończeniu postępowania konkursowego, zgodnie z przepisem § 64 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o świadczeniach (...) podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę: 1) organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...). Jeżeli okaże się, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie lub nie wywiązuje się z warunków przedmiotowej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wówczas Dyrektor OW NFZ może, zgodnie § 36 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia. W zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśniono, dlaczego umowa ze skarżącym nie została zawarta. Oferta skarżącego nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy z [...] Oddziałem Wojewódzkim Funduszu, ponieważ łączna ocena uzyskana przez ofertę skarżącego w postępowaniu konkursowym nie była punktacją wystarczającą do zawarcia umowy. W związku z tym [...] Oddział Wojewódzki Funduszu, kierując się dobrem pacjentów, wybrał ofertę, która otrzymała większą liczbę punktów. W decyzji dążono do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli, a także pogłębienie ich wiedzy w zakresie zasad zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy). Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy. Jak już wcześniej wskazano, odwołanie, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach). Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert. Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Na tle cytowanego przepisu należy zauważyć, że pomimo jednoznacznego wniosku skarżącego, żaden z organów wypowiadających się w sprawie wydanymi rozstrzygnięciami, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych przez organ zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oferta skarżącego uzyskała wyniki podane przez komisję. Akta administracyjne sprawy zawierają jedynie dokumentację dotyczącą skarżącego (brak jest dokumentacji pozostałych oferentów, a zwłaszcza oferenta, który wygrał konkurs) bez analizy dokumentacji pozostałych oferentów w zestawieniu z ujawnionymi danymi skarżącego. Wskazać przy tym należy, że brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji, aby akta, które nie zostały udostępnione w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym ww. odwołaniem skarżącego, były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r.. nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają one wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wprowadzenie bariery polegającej na nieudostępnieniu organom, jak i samemu skarżącemu akt sprawy, doprowadziło do uniemożliwienia rzetelnej oceny warunków poszczególnych oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu oraz pozbawiło skarżącego obrony jego praw. W ocenie składu orzekającego, pozbawienie skarżącego możliwości wglądu do ofert podmiotu, który wygrał przedmiotowy konkurs świadczy o tym, że postępowanie w ramach konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia powyżej 150 000 osób – ryczałt miesięczny o kodzie postępowania numer [...], zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach, tj. poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącego w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji w powyższym zakresie, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione oceny na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącego, świadczą o naruszeniu przez organ art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 Kpa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiało skarżącemu wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 Kpa.), a Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji. Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.