I OSK 2587/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1006/11 w sprawie ze skargi G. U. i S. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1006/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę G. U. i S. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta W., na podstawie art. 124 ust. 1, 2 - 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie W., gmina B., stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...] o pow. 2,9595 ha, posiadającej urządzoną w Sądzie Rejonowym we W. księgę wieczystą nr [...], będącej własnością G. i S. U., poprzez udzielenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zezwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV relacji GPZ W. Zachód – B., budowie dodatkowego słupa w ciągu linii z zejściem kabla do ziemi oraz budowie linii kablowej 0,4 kV i regulacji naciągu przewodów. W decyzji zastrzeżono, że ograniczenie następuje zgodnie z decyzją Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na kopiach map w skali 1:1000 stanowiących załącznik do decyzji. Zobowiązano także inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych. Gdyby przywrócenie nieruchomości do stanu pierwotnego było niemożliwe lub powodowało nadmierne trudności lub koszty, wykonawca robót po zakończeniu prac będzie zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W decyzji zaznaczono, że stanowi ona podstawę do dokonania wpisu ograniczenia w dziale III księgi wieczystej nr [...] oraz nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedstawiciele GDDKiA prowadzili ze S. U., który występuje w niniejszej sprawie także jako pełnomocnik G. U., rokowania które nie doprowadziły do porozumienia w zakresie udostępnienia nieruchomości inwestorowi. W aktach sprawy znajduje się protokół z rokowań z dnia 15 października 2010 r., z którego wynika, że inwestor zobowiązuje się do korzystania z nieruchomości tylko na cel stanowiący przedmiot rokowań, do wypłaty jednorazowego odszkodowania ustalonego na podstawie operatu szacunkowego w kwocie 1580,00 zł, do uporządkowania terenu po zakończeniu robót i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego. Z protokołu wynika także, że S. U. nie wyraził zgody na zajęcie nieruchomości, podtrzymał propozycję wykonania przyłącza według projektu zgłoszonego w trakcie rokowań prowadzonych przez firmę T., zaproponował także następny sposób wykonania przyłącza. W dniu 10 grudnia 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna odnośnie postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, podczas której strony nie doszły do porozumienia. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], Wojewoda [...] wskazał, że nie doszło do uzgodnienia stanowisk stron, gdyż właściciele nieruchomości kolejny raz przedstawili wcześniejszą propozycję przeprojektowania linii napowietrznej na linię podziemną lub "wykup działek, na których miałaby przebiegać inwestycja", lecz inwestor nie przystał na te propozycje. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zatem zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a udzielenie zezwolenia było poprzedzone rokowaniami z właścicielami nieruchomości, którzy sprzeciwili się wyrażeniu zgody poprzez postawienie takich warunków, które inwestor uznał za niemożliwe do spełnienia. Oddalając skargę G. U. i S. U., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarżący wskazywali na szczególną uciążliwość związaną z budową linii napowietrznej. Uciążliwość ta mogłaby zostać usunięta, gdyby poprowadzono linię pod ziemią. Tak zrealizowana inwestycja zyskałaby akceptację skarżących. W ocenie Sądu, rodzaj i charakter inwestycji określa decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym przypadku jest to budowa linii napowietrznej, zatem rozważanie stopnia uciążliwości i prowadzenie rokowań może odbywać się w granicach przewidzianego w decyzji lokalizacyjnej rodzaju inwestycji. W tych warunkach stanowisko skarżących nie może mieć przesądzającego znaczenia dla sprawy. Organ rozważając uzasadniony interes właściciela nieruchomości i jak najmniejszą dla niego uciążliwość, musi natomiast rozważać także sprawę w szerszym kontekście - znaczenia przewidywanej inwestycji, tj. celu, określonego w decyzji lokalizacyjnej, jako służącego także realizacji interesu społecznego. Wyważając te interesy organ pierwszej instancji stwierdził, że przebudowa sieci elektroenergetycznej ma strategiczne znaczenie dla całego kraju, a jej wstrzymanie spowodowałoby niepowetowaną stratę. Przebudowa linii napowietrznej związana jest z budową autostrady A1. W tych warunkach, zestawiając stanowisko strony i okoliczności dotyczące realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, które zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy, uzasadnione jest stwierdzenie, że decyzja nie narusza prawa. Udzielenie zezwolenia dotyczyło realizacji celu publicznego i poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem. Rokowania te wprawdzie nie przyniosły rezultatu, gdyż strony nie przystały na podane wzajemnie warunki, ale nie zmieniało to faktu, że wspomniane rokowania miały miejsce. Unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Sadu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ochrony konstytucyjnego prawa własności. Interes inwestora realizującego inwestycję celu publicznego, jak i słuszny interes skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone zgodnie z warunkami decyzji lokalizacyjnej, pozwalają na zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy realizacji inwestycji polegającej na budowie odcinka linii napowietrznej. Każdy z etapów procesu realizacyjnego stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę, w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Cały zatem proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza decyzją, o której mowa w powyższym przepisie. Na obecnym zaś etapie istotne było wyłącznie to, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. To inwestor określa, jakich nieruchomości dotyczyć ma planowane zamierzenie inwestycyjne, a nie organ prowadzący postępowanie. Zmiana rodzaju inwestycji oznaczałaby więc nową sprawę administracyjną. Organ orzekający w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest natomiast uprawniony do wydania decyzji dla alternatywnej inwestycji. Nie jest także rzeczą organu, proponowanie lokalizacji tej inwestycji na innych zasadach. Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody - ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich obywatela. Organ dokonał stosownej analizy, przez wskazane okoliczności, które były znaczące dla podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazali, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego odebrała osoba nieuprawniona. Skarżący otrzymali ją, gdy upłynęły terminy do skutecznego odwołania się. Ta okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatem według jej treści następuje wyznaczenie miejsca realizacji inwestycji i określenie przedmiotu oraz zakresu inwestycji. Kwestionowanie tej decyzji na tym etapie, słusznie organ uznał za spóźnione. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1006/11, S. U. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy z przytoczonych przez skarżącą okoliczności wynikało, iż w sprawie nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów, jak również nie wyczerpano wszelkich środków celem realizacji dążenia do osiągnięcia prawdy obiektywnej, - art. 1 § 1 w zw. z art. 113 § 1 ppsa, polegające na wydaniu przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia, bez należytego rozpoznania przytoczonych przez skarżącego argumentów, - art. 7 i art. 77 kpa. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepisu prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że załączony do wniosku inwestora projekt przewidywał naziemny przebieg linii energetycznej, co wzbudziło sprzeciw skarżących, ponieważ teren ich działki do końca 2002 r. był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a od stycznia 2003 r. do chwili obecnej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przewidującym budowę osiedla domów jednorodzinnych, z wydanym w 1994 r. pozwoleniem na budowę. Realizacja wniosku inwestora spowodowałaby architektoniczno-budowlane ograniczenia projektowe i wykonawcze przewidywanych do budowy domków i innych obiektów towarzyszących, co w ocenie skarżących narusza ich interes gospodarczy. Skarżący zlecili uprawnionym projektantom z branży energetycznej opracowanie projektu alternatywnego w stosunku do projektu przedstawionego przez inwestora. Projekt skarżących przewidywał skablowanie (wykonanie podziemnej) projektowanej linii energetycznej, wobec którego pełnomocnik inwestora w dniu 1 kwietnia 2008 r. wyraził opinię, że wykonanie tego projektu jest możliwe lecz wymaga zgody inwestora, o którą pełnomocnik wystąpi do inwestora. Skarżący nigdy nie otrzymali odpowiedzi inwestora na złożony projekt. W dniu 17 sierpnia 2009 r. skarżący złożyli Burmistrzowi pisemną informację o odmowie wyrażenia zgody na wykonanie inwestycji w wersji napowietrznej ze wskazaniem złożenia pełnomocnikowi inwestora projektu tej inwestycji w wersji skablowanej (podziemnej). W odpowiedzi z dnia 20 sierpnia 2009 r. Burmistrz nie odniósł się do przedstawionych argumentów stwierdzając, że "nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji zgodnej z wnioskiem inwestora". Stanowi to naruszenie art. 77 § 1 kpa, który nakłada na niego, jako organ, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis art. 77 § 2 kpa daje organowi możliwość oceny biegłych na okoliczność zastąpienia projektu inwestycji w wersji napowietrznej na wersję okablowaną (podziemną). Burmistrz z tej możliwości nie skorzystał. W dniu 19 sierpnia 2009 r. Burmistrz podjął decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na wykonaniu napowietrznej linii energetycznej. O decyzji tej skarżący nie został prawidłowo zawiadomiony. Pismo zawierające decyzję dostarczył kurier Burmistrza w dniu nieobecności skarżącego. Pokwitowanie odbioru pisma złożyła osoba, która nie jest domownikiem skarżącego, nie jest sąsiadem ani dozorcą. Kurier nie pozostawił też w pocztowej skrzynce odbiorczej zawiadomienia o doręczeniu pisma. O istnieniu tego pisma skarżący dowiedział się znaczne później, w terminie uniemożliwiającym wniesienie odwołania. Burmistrz wydał zatem decyzję o ustalenie lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę do wydania przez Starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Nie wniesienie od decyzji Burmistrza odwołania, nie było zawinione przez skarżącego, lecz przez organ. Wobec powyższego skarżący uznał, że decyzja Burmistrza nie została zgodnie z prawem wprowadzona do obrotu prawnego. W jego ocenie, spowodowało to nieprawidłowe podjęcie decyzji przez Starostę i Wojewodę, a następnie oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W skardze kasacyjnej skupiono się na kwestionowaniu sposobu realizacji inwestycji w postaci budowy napowietrznej linii energetycznej. Tymczasem, przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji jest decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości skarżącego, w której nie rozstrzyga się o sposobie realizacji inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie miejsca i sposobu realizacji inwestycji, w tym granic terenu niezbędnego dla tej inwestycji, nastąpiło w decyzji Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...]. Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Z tej przyczyny Starosta W. nie mógł ingerować w kształt inwestycji wynikający z powołanej decyzji Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił brak kompetencji Starosty Włocławskiego do uwzględnienia oczekiwań skarżącego w zakresie sposobu realizacji inwestycji, przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro przepis ten nie przewiduje dla starosty takiego uprawnienia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w wyczerpujący sposób dokonał oceny dopuszczalności wydania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości skarżącego, analizując zarówno obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również prawidłowo uznając spełnienie wszystkich okoliczności faktycznych do zastosowania tych przepisów. Ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogła natomiast uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zdaniem skarżącego zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacji ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.