II OW 95/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego a Burmistrzem Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. i A. K. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie doprowadzenia użytkowania nieruchomości przy ulicy [...] w Ś. do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić wniosek Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Ś. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ś. w przedmiocie doprowadzenia użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wskazał, że w dniu [...] lipca 2010 r. i [...] października 2010 r. do Burmistrza Ś. wpłynęły pisma Państwa B. i A. K., w których wniesiono o "doprowadzenie do stanu, w którym nieruchomość położona w Ś. przy ul. [...] użytkowana będzie zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje dla tej lokalizacji możliwości prowadzenia działalności gospodarczej mogącej powodować stałe lub okresowe uciążliwości dla otoczenia". Rozpoznając otrzymane wnioski Burmistrz Ś. uznał się organem niewłaściwym i na mocy wówczas obowiązującego zapisu art. 65 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Rozpoznając sprawę w kontekście posiadanych kompetencji PINB w Ś. uznał, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku Państwa K. i na otrzymane postanowienie wniósł zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesyłając całość akt Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ś., który analizując wniosek Państwa K. wskazał na następujące okoliczności: • W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. Państwo K. wnoszą do Burmistrza Ś. o doprowadzenie do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w Ś. • W art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) określone zostały kompetencje należące do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, stanowiąc jedyną podstawę działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. • Przypisane temu organowi zadania co do zasady odnoszą się do obiektów budowlanych, zatem tylko w sprawach związanych z obiektem budowlanym właściwym jest PINB. Natomiast Państwo K. nie wnoszą o doprowadzenie stanu zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego użytkowania obiektu budowlanego lecz użytkowania nieruchomości, a nieruchomość choć związana z obiektem budowlanym sama obiektu budowlanego nie stanowi. Zatem, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. rozpatrzenie sprawy użytkowania nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego nie należy do jego właściwości, lecz jako sprawa dotycząca zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) – w tym przypadku Burmistrza Ś. Ponadto organ poinformował, że Państwo K. występowali oddzielnym od powyższych wnioskiem złożonym w PINB w sprawie użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie posesji położonej przy ul. [...] w Ś. Wniosek przyjęto, a w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że piwnice w budynku mieszkalnym nie są użytkowane zgodnie z przeznaczeniem, co wyjaśniono wnioskodawcom w piśmie nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (pismo to Państwo K. załączyli do korespondencji kierowanej do Burmistrza Ś.) i w sprawie tej PINB wszczął i prowadzi postępowanie administracyjne mające na celu doprowadzenie stwierdzonego użytkowania części budynku do stanu zgodnego z prawem. Właściciel tej nieruchomości zarejestrował w Urzędzie Miejskim w Ś. od 1989 r. działalność gospodarczą – instalacje sanitarne wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe; konstrukcje hal stalowych, zbiorników stalowych; usługi ogólnobudowlane – remonty i budowy. Analizując zatem wniosek Państwa K. z dnia [...] lipca 2010 r., w ocenie wnioskującego organu, należy mieć na uwadze następujące przepisy dotyczące działalności gospodarczej i stanowiące podstawę działania organów ewidencyjnych w tym przypadku – Burmistrza Ś.: 1) zgodnie z treścią art. 7f ustawy Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) organ ewidencyjny może wykreślić z urzędu wpis zawierający dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy; 2) w art. 78 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 22, poz. 1447) przypisano burmistrzowi (wójtowi, prezydentowi miasta) określone prawa w przypadku powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych o znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska, w wyniku wykonywania tej działalności. W takiej sytuacji wójt, burmistrz lub prezydent miasta niezwłocznie zawiadamia właściwe organy administracji publicznej. Powyższe wskazuje, że Burmistrz Ś. jest organem właściwym zarówno w sprawach związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, jak również związanych z działalnością gospodarczą. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. uznał, iż konieczne jest rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z powyższych organów jest właściwy do rozpoznania wniosku Państwa K. z dnia [...] lipca 2010 r. powtórzonego w dniu [...] października 2010 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Ś. oświadczył, że nie jest organem właściwym w sprawie. Uzasadniając powyższe twierdzenie wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: pkt 2: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do ust. 2 art. 71 ww. ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jak z kolei stanowi art. 71a ust. 1 tej ustawy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia – wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; - nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W art. 83 ust. 1 zapisano, że do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 71a. Natomiast zgodnie z art. 81 ust. 1 do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowanie terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania wyrobów budowlanych; 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą. W art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zapisano, iż organy administracji techniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Takich czynności kontrolnych nie może natomiast dokonywać wójt, burmistrz, albo prezydent miasta. Wskazując na powyższe, Burmistrz Ś. stwierdził, że bezspornym jest, iż ocena zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska jest kompetencją nadzoru budowlanego – art. 81 ust. 1 pkt 1 a). Przepis ten jasno wskazuje, do kogo należy przeprowadzenie czynności w sprawie doprowadzenia użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że zgodnie z art. 81a ust. 1 ustawy organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy i zakładu pracy. Ponadto, zgodnie z art. 82a ww. ustawy starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, sprawy z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno – budowlanej. W tym przypadku przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie stosuje się. W tej sytuacji, zdaniem Burmistrza Ś., nie może on być organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. ponownie wskazał, iż właściwym do rozpoznania wniosku Państwa K. jest Burmistrz Ś. Podniesiono, że zadania przypisane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego określone w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane co do zasady odnoszą się do obiektów budowlanych (zabudowań) i tylko w tych sprawach właściwym do rozstrzygania jest PINB jako organ właściwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z akt sprawy wynika, że B. i A. K. wystąpili do Burmistrza Ś. z pismem, w którym domagają się doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość położona w Ś. przy ul. [...] użytkowana będzie zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje dla tej lokalizacji możliwości prowadzenia działalności gospodarczej mogącej spowodować stałe lub okresowe uciążliwości dla otoczenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Burmistrz Ś. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ś. pismo B. i A. K. wskazując, że właściwy w tej sprawie jest organ nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej. Przede wszystkim należy wskazać, że Burmistrz Ś. przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ś. bez rozważenia, co jest przedmiotem żądania strony zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. Z pisma tego wynika, że działalność prowadzona na terenie działki zlokalizowanej przy ul. [...] jest przedsięwzięciem uciążliwym dla sąsiednich nieruchomości z uwagi na rozmiar prowadzonej działalności, która przekracza przyjęte normy i jest niezgodna z planem zagospodarowania Ś., który nie przewiduje dla tej lokalizacji możliwości prowadzenia działalności gospodarczej mogącej powodować stałe lub okresowe uciążliwości dla otoczenia. Zdaniem B. i A. K. należy doprowadzić stan użytkowania tej nieruchomości do przewidzianego w planie miejscowym. Wskazano również, że sprawa prowadzenia działalności gospodarczej na tej nieruchomości była przedmiotem postępowania kontrolnego prowadzonego przez PINB w Ś. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. Z treści pisma PINB wynika, iż dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z naruszeniem art. 71 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., przed wystąpieniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, powinien najpierw wyjaśnić, co jest przedmiotem postępowania, a nie z góry przyjąć założenie, że nie jest właściwy w sprawie, powołując się z jednej strony na to, iż strona została poinformowana o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego mającego na celu doprowadzenie stwierdzonego użytkowania części budynku do stanu zgodnego z prawem, a z drugiej, że w tej sprawie właściwy jest organ planistyczny - Burmistrz Ś., który jako organ ewidencyjny może wykreślić z urzędu wpis zawierający dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oznacza to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. powinien w szczególności wyjaśnić, czy pismo z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] października 2010 r. nie jest pismem w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie posesji położonej przy ul. [...] w Ś., która jest załatwiana przez ten organ, czy też jest może pismem wszczynającym odrębne postępowanie. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma wyjaśnienie przez organ, co jest przedmiotem sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopiero jednoznaczne ustalenie przez organ co jest przedmiotem sprawy objętej podaniem strony, może być podstawą oceny, że organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do załatwienia określonej sprawy z zakresu administracji publicznej, a wobec tego są podstawy do przekazania takiej sprawy innemu organowi, a następnie, w przypadku gdy ten organ uzna się za niewłaściwy, wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu. Obowiązek ustalenia, co jest przedmiotem sprawy spoczywa zarówno na organie administracji publicznej, do którego strona wniosła pismo o załatwienie określonej sprawy, ale także na organie, do którego przekazano pismo i który występuje z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu. Z tych względów, skoro nie zostało w ogóle wyjaśnione, w jakiej sprawie Państwo B. i A. K. zwrócili się do Burmistrza Ś., wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może być rozpoznany i podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.