VII SA/Wa 1293/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia[...] stycznia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r., z póżn. zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz 1623 z 2010 r., zwanej dalej Parwo budowlane), nakazał A. J. rozbiórkę budynku (komórki) o wymiarach ok. 3,40m x 7,00m (części drewnianej i murowanej) usytuowanego na działce położonej przy ul. W. w O.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniach 12 lutego 2009 r., 12 lutego 2010 r., 19 lutego 2010 r. na nieruchomości położonej przy ul. W. w O. wykazały, że jedna ze współwłaścicielek nieruchomości A. J.prowadzi w starym budynku znajdującym się w bardzo złym stanie technicznym, grożącym zawaleniem, roboty budowlane tj. wewnątrz budynku wykonano ściany z cegły murowanej, od strony ulicy i podwórka budynek został obity deskami szalunkowymi. Na powyższe roboty budowlane nie została przedłożona żadna dokumentacja budowlana, w związku z powyższym organ uznał, że stanowią one samowolę budowlaną o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], utrzymanym w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., wstrzymał A. J. roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie i nakazał przedłożyć w wyznaczonym terminie odpowiednią dokumentację. Wobec nie przedłożenia przez A. J. dokumentacji, o której mowa w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], organ stwierdził, że nie może ocenić, czy przedmiotowe roboty zostały wykonane prawidłowo. Ponadto roboty budowlane przeprowadzane były w budynku o bardzo złym stanie technicznym, zagrażającym życiu ludzi i mieniu. Zatem w ocenie organu zasadne jest nałożenie na inwestora rozbiórki całego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A.J., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 4 kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął na wniosek E. J. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku usytuowanym na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. W. w O . W trakcie przeprowadzonych w dniu 12 lutego 2009 r., 12 lutego 2010 r., 19 lutego 2010 r. czynności kontrolnych stwierdzono, że jedna ze współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości A. J. prowadzi w starym budynku roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnątrz omawianego obiektu ściany z cegły murowanej oraz obiciu od strony ulicy i podwórka budynku deskami szalunkowymi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] nakazano A. J. oraz E. J. rozbiórkę starego budynku o konstrukcji drewnianej usytuowanego na nieruchomości przy ul. W.w O. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na bezpośrednie zagrożenie życia i mienia. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił w całości decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku kontynuowanego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] wstrzymał A. J. prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie budowlanym oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nakazano A. J. rozbiórkę budynku (komórki) o wymiarach ok. 3,40m x 7,00m (części drewnianej i murowanej) usytuowanego na działce położonej przy ul. W. w O.. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja powinna być uchylona, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, że prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające narusza przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż roboty budowlane prowadzone w starym budynku (komórce) zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji słusznie zastosował do stanu faktycznego tryb postępowania określony w art. 50 — 51 Prawa budowlanego wstrzymując prowadzenie robót budowlanych. Ratio legis przepisu art. 51 sprowadza się do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że inwestor A. J. nie wykonała nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 obowiązków, tj. przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania przedmiotowych robót budowlanych Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzeczniczo-prawną niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestora nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki. Nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musi być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje inna możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tej mierze organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 279/03. Art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie, gdy brak jest możliwości naprawy. Dopiero niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił braku możliwości zastosowania mniej restrykcyjnego środka prawnego wobec wykonywanych prac, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przesłanką do nakazania rozbiórki nie jest okoliczność niewykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego stan powyższy wypełnił przesłankę zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z wytycznymi organu drugiej instancji. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji jednoznacznie ustalono, iż obiekt budowlany, w którym prowadzone są roboty budowlane jest w złym stanie technicznym. Ponadto błędny jest pogląd skarżącej, że wykonane przez nią roboty budowlane stanowiły bieżącą konserwację obiektu, gdyż roboty budowlane prowadzone wewnątrz budynku tj. ustawianie ściany murowanej w odległości ok. 50 cm od drewnianej ściany istniejącego budynku z pewnością nie stanowią jego bieżącej konserwacji. Organ odwoławczy wskazał także, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] została podana podstawa prawna jego wydania, tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. J. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego od czterech lat nie zakończyły postępowania w sprawie samowoli budowlanej. A. J. nie posiada prawa do wyłącznego dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest sprzeczne z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Ponadto nie toczy się żadna sprawa o zniesienie współwłasności. Roboty, które wykonuje inwestor są budową nowego murowanego domu, opisaną w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Budowa wykonywana jest w ten sposób, że w środku starego obiektu stawiane są ściany, a z zewnątrz przybija się stare deski. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu co do zgodności z prawem podlega zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - może być wydana wtedy, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Ta decyzja kasacyjna nie może być podjęta w innych sytuacjach. Ograniczenie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wiąże się z art. 136 K.p.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Organ w zaskarżonej decyzji trafnie stwierdził, że "(...) Nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musi być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje inna możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie, gdy brak jest możliwości naprawy. Dopiero niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. Organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił braku możliwości zastosowania mniej restrykcyjnego środka prawnego wobec wykonywanych prac, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wskazano, przesłanką do nakazania rozbiórki nie jest okoliczność niewykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego". Wskazać należy, że nakaz rozbiórki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust 1 nie ma charakteru bezwzględnego; w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dopiero bowiem niedająca się usunąć niezgodność z przepisami powoduje nakaz zaniechania dalszych robót lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 288/09, dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc nakaz rozbiórki może nastąpić wówczas, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko rozebranie samowolnie wykonanego obiektu lub jego części. Nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było dokonanie ustaleń, z których bezwzględnie wynikałby brak możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych (poprzez doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem), czego nie uczynił. Zatem w rozpatrywanej sprawie uznać należy, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, było przedwczesne. W świetle przytoczonych przepisów, gdyby organ drugiej instancji nie wydał swojej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Wprawdzie organ odwoławczy obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę, to jednak oceniając zakres kompetencji przyznany temu organowi należy uwzględnić dyspozycję z art. 136 K.p.a., że nie może on przeprowadzić w całości postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie uzupełniające. Zasadnie, zatem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w sytuacji procesowej, jak zaistniała w niniejszej sprawie, nie doszło do wyjaśnienia sprawy w całości i dlatego zaistniała konieczność wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał, w jakim zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i jakich czynności procesowych winien dokonać organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wychodząc z powyższych założeń należy uznać, że prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że prawidłowow organy w niniejszej sprawie zastosowały tryb postępowania określony w art. 50 — 51 Prawa budowlanego. Zgodność z prawem postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na A. J. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych, była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 492/11 Sąd oddalił skargę A. J. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd stwierdził min. że "(...) wykonywane czynności w budynku mają charakter innych robót budowlanych. (...) Prawidłowo więc orzeczono o wstrzymaniu robót budowlanych, o obowiązku zabezpieczenia terenu, a także o konieczności przedłożenia dokumentacji technicznej, sporządzonej przez osobę o właściwych uprawnieniach budowlanych, w celu oceny rozmiarów wykonanych robót. Celem sporządzenia dokumentacji technicznej miało być wskazanie, jakie czynności, roboty należy podjąć by doprowadzić budynek do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. (...)". Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.