VII SAB/Wa 136/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego I. zobowiązuje Głównego Inspektora Sanitarnego do wydania w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, aktu administracyjnego w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia wniesionego przez D. M. od decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. znak [...], II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa , III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego D. M. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] października 2010 r., nr [...] - m. in. poprzez wydanie w dniu [...] kwietnia 2011r. postanowienia w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpoznawania sprawy. Wskazanemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy w ustawowo określonym terminie, 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. przez brak wskazania faktycznych przyczyn powodujących przedłużenie postępowania. Domagał się stwierdzenia, że postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2011 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 15 października 2010 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2010 r. Postępowanie odwoławcze do chwili obecnej nie zostało zakończone. Główny Inspektor Sanitarny bezpodstawnie przedłużał postępowanie wydając w oparciu o przepis art. 36 k.p.a. postanowienia z dnia: [...].11.2010r., [...].12.2010 r., [...].01.2011r., [...].02.2011r., [...].03.2011r., [...].04.2011 r. Także po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa związanego z przewlekłością, Główny Inspektor Sanitarny ponownie, dwukrotnie przedłużał przedmiotowe postępowanie - postanowieniami z dnia [...].05.2011 r. oraz z dnia [...].06.2011 r. w oparciu o te same ogólnikowe argumenty, co w poprzedzających je postanowieniach. Organ znacznie przekroczył ustawowy termin rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył dyspozycję art. 35 § 3 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania. Tymczasem postępowanie dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie materiał dowodowy został zebrany i zbadany. Organ dysponuje wiedzą dotyczącą stanu faktycznego i prawnego sprawy. Główny Inspektor Sanitarny we wskazanych wyżej postanowieniach podnosił argument o "wielowątkowym charakterze sprawy". Nie wskazał jednak, jakie są to wątki, czy są istotne dla wyniku sprawy lub które z nich zostały już wyjaśnione. Organ wskazywał na "obszerność zgromadzonego materiału". Jednak w ocenie skarżącego, zapoznanie się z nim nie powinno zająć organowi tak wiele czasu. Nadto wskazaną przeszkodą w załatwianiu sprawy w ustawowym terminie, niezależną od organu nie może być duża liczba spraw pozostających do rozpatrzenia. Tego rodzaju okoliczności nie można zakwalifikować jako opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu. Uzasadnienia wydanych na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. postanowień o przedłużeniu postępowania, są lakoniczne. Nie wskazują na konkretne powody mające oparcie w stanie faktycznym lub prawnym, usprawiedliwiającym odwlekanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., działając na podstawie art. 27 i 31a ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazując jednocześnie zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadnieniem dla wydania przedmiotowej decyzji było stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, jakie stwarzały tzw. dopalacze. W celu ochrony zdrowia publicznego oraz społeczeństwa przed skutkami niebezpiecznych produktów, Główny Inspektor Sanitarny skorzystał ze szczególnego, nadzwyczajnego doraźnego instrumentu prawnego jaki umożliwiał mu podęcie przedmiotowej decyzji. Podniósł nadto, że postępowanie administracyjne prowadzone na skutek wydania decyzji ma charakter wielowątkowy i wielopłaszczyznowy, w szczególności ze względu na wyjątkową strukturę działania organów, gdzie inny organ prowadzi postępowanie administracyjne, a inne organy stanowią aparat egzekucyjny służący wykonaniu decyzji. Z przepisu art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, iż Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. Z powyższego przepisu wynika zatem, iż Główny Inspektor Sanitarny władny był podjąć decyzję, o której mowa w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdy tymczasem z art. 29 tej ustawy wynika, iż w przypadkach m.in. wymienionych w art. 27, określone środki wykonawcze dla wskazanej decyzji podejmowane są przez państwowych inspektorów sanitarnych. Wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny przejął na siebie kompetencje organu prowadzącego postępowanie administracyjne wobec wszystkich podmiotów, które wprowadzały do obrotu tzw. dopalacze na terenie całego kraju, co wiązało się również z koniecznością rozpoznawania setek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakie wpływały do organu. Powyższemu postępowaniu administracyjnemu towarzyszyła współpraca z aparatem wykonawczym, egzekwującym obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją, zlecaniem badań zabezpieczonych próbek, zainicjowaniem i uczestniczeniem w pracach legislacyjnych jakie doprowadziły do zmiany stanu prawnego (tj. nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Główny Inspektor Sanitarny prowadząc postępowanie administracyjne wynikłe na skutek wydanej decyzji z dnia [...] października 2010 r. działając na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35, podając przyczyny zwłoki oraz wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Organ działał zatem w zgodzie i na podstawie obowiązujących przepisów. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje prawem przewidzianych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. przewiduje, iż w postępowaniu odwoławczym (także postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) - sprawa załatwiana jest w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, przy czym art. 36 § 1 k.p.a. jako prawne działanie dopuszcza przedłużenie tego terminu. Nie można zatem przedłużenia terminu w trybie określonym w art. 36 § 1 k.p.a. uznać za działanie contra legem. Ustalenie terminu na podstawie art. 36 k.p.a. nie może być rozumiane jako "niezałatwienie sprawy", albowiem w takim przypadku jeden przepis k.p.a. delegalizowałby inny przepis. W niniejszym przypadku niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz jego przedłużanie w trybie określonym w art. 36 k.p.a. nie było spowodowane winą organu, lecz koniecznością rozpatrzenia złożonego stanu faktycznego i prawnego, koniecznością oczekiwania na wyniki badań zabezpieczonych produktów a także bieżącego rozpoznawania setek złożonych wniosków w prowadzonych postępowaniach toczących się na skutek zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Wyznaczanie kolejnych terminów (miesięcznych, a zatem krótkich) na rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy następowało równolegle z czynnościami zmierzającymi do zgromadzenia pełnego materiału niezbędnego do wydania decyzji. Stan uzasadniający przedłużanie terminu rozpoznania sprawy utrzymywał się cały czas. Przyczyny podawane w zawiadomieniach o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy były realne. W związku z powyższym organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, strona obowiązana jest wyczerpać tryb zażaleniowy, określony w art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie pisemne wezwanie Głównego Inspektora Sanitarnego do usunięcia naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy zostało wystosowane do organu w dniu 12.05.2011 r. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na powyższe pismo, dlatego 60 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany. Zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 k.p.a. Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 p.p.s.a., Sąd nie może nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności, a poza sporem jest, że przekroczył termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. i do dnia rozprawy nie wydał orzeczenia w przedmiotowej sprawie, mimo że upłynął rok od dnia złożenia przez skarżącego wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Należy wskazać, że organ nie rozpoznał sprawy w II instancji także w terminie, który sam sobie już wielokrotnie wyznaczał, dlatego Sąd uznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną uznając jednocześnie, że zaistniała przewlekłość nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, wobec niewątpliwego informowania strony o niemożności zachowania terminu do rozpoznania odwołania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organ nie może skutecznie bronić się twierdzeniem, że nie pozostaje w przewlekłości, gdyż systematyczne przedłużał terminy załatwienia sprawy w trybie określonym w art. 36 § 1 k.p.a. Z przewlekłością prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie podejmuje czynności, ale są one pozorne bądź mają charakter wyłącznie procesowy jednocześnie nieadekwatny do stanu sprawy i realnej możliwości wydania końcowego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, jak bowiem wynika z akt administracyjnych, w dniu 15 października 2010r. skarżący złożył do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...].10.2010 r. Choć postępowanie odwoławcze zakończyć powinno się w ciągu miesiąca, to nie zostało zakończone i toczy się do chwili obecnej. Mimo, że Główny Inspektor Sanitarny wielokrotnie przedłużał postępowanie, wydając postanowienia oparciu o przepis art. 36 k.p.a. to działania takiego nie można uznać za sanującego zarzut przewlekłości w niniejszej sparwie. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że Główny Inspektor Sanitarny nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodzić się należy ze skarżącym, że postanowienia informujące o dalszym przedłużaniu terminu zakończenia sprawy, w kontekście czasu jaki dotąd upłynął nie stanowią prawnego działania organu. Przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny, co wynika z art. 36 § 2 k.p.a. lub wynikać z winy organu. W obu przypadkach przyczyny powinny zostać określone precyzyjnie i odniesione do dotychczasowego okresu trwania postępowania. Pozwala to stronie jak i sądowi administracyjnemu na kontrolę zasadności przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie wyjaśnienia organu sprowadzają się do wskazania, że rozpoznanie sprawy nie było możliwe z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, przeprowadzenia badań oraz bardzo dużą ilość spraw związanych z zaskarżoną decyzją. Ocena tej argumentacji w porównaniu do zaistniałej dotychczas zwłoki wskazuje wprost na przewlekłość postępowania odwoławczego. Sąd zauważa, że wielokrotne informowanie strony przez organ, iż sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym, nie może stać się regułą, ponieważ organ administracji w ten sposób narusza wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga D. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Głównego Inspektora Sanitarnego jest uzasadniona. Zgodnie zaś z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę na przewlekłość Głównego Inspektora Sanitarnego za zasadną, Sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.