I OSK 1109/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1607/11 odrzucającego skargę B. na czynności operacyjno – rozpoznawcze Centralnego Biura Antykorupcyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1607/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. na czynności operacyjno – rozpoznawcze Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na wniosek Szefa CBA Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniami z dnia (...) kwietnia 2010 r. w sprawach sygn. akt (...) i sygn. akt (...) oraz postanowieniem z dnia (...) maja 2010 r. w sprawie sygn. akt (...) wyraził zgodę na udostępnienie Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu przez bank, informacji stanowiących tajemnicę bankową dotyczących historii operacji na wskazanych rachunkach bankowych należących do firmy B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Centralnego Biura Antykorupcyjnego, skargę na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz z ostrożności procesowej wniosła skargę na czynności operacyjno - rozpoznawcze prowadzone przez CBA w postępowaniu toczącym się wobec strony skarżącej w okresie od dnia 3 lipca 2010 r. do dnia 1 września 2010 r. jako przeprowadzone niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w postaci art. 22 ust. 4-10 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), jak również przepisami Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie zakresu, warunków i trybu przekazywania CBA informacji (...) (Dz. U. Nr 177, poz. 1310), które utraciły moc w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., który wszedł w życie z dniem 3 lipca 2010 r. sygn. akt K 54/07. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w dniach 10-21 maja 2010 r. otrzymała informację, udzieloną na postawie art. 23 ust. 9 ustawy o CBA, że Sąd Okręgowy w Warszawie wyraził zgodę na udostępnienie CBA przez Bank PEKAO S.A z siedzibą w Warszawie, Deutsche Bank Polska S.A. z siedzibą w Warszawie oraz Bank Zachodni WBK S.A. z siedzibą we Wrocławiu informacji stanowiących tajemnicę bankową, dotyczących historii poszczególnych rachunków bankowych należących rzekomo do strony skarżącej. Co najmniej od tych dat prowadzone są przez CBA czynności wobec Spółki, zmierzające do pozyskania jej danych. Z uwagi na brak dostępu do akt sprawy prowadzonej przez CBA, strona skarżąca nie jest w stanie stwierdzić, jakie dane i w jakim okresie pozyskano, a w konsekwencji w oparciu o jakie przepisy prowadzone są czynności. Z uwagi na niejawność postępowania CBA, skarżąca nie mając dostępu do jego akt i tym samym, nie znając zakresu prowadzonych czynności, nie jest w stanie kategorycznie zweryfikować stanowisk wskazanych w otrzymanych pismach z CBA, w szczególności co do procedowania wyłącznie w oparciu o art. 23 ustawy o CBA. Zarządzeniem z dnia 10 czerwca 2011 r. zobowiązano stronę skarżącą do jednoznacznego sprecyzowania czego dotyczy jej skarga w szczególności poprzez podanie czy stanowi ona skargę na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, czy jest to skarga na czynności operacyjno - rozpoznawcze prowadzone przez CBA. Strona skarżąca w piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. sprecyzowała skargę poprzez wskazanie, że jest ona skargą na czynności operacyjno - rozpoznawcze prowadzona przez CBA w okresie od dnia 3 lipca 2010 r. do dnia 1 września 2010 r. jako prowadzone niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 22 ust. 4-10 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości Sądu Administracyjnego w sprawie. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem skargi B. nie są akty lub czynności wyliczone enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., lecz wykonanie innych czynności o charakterze stricte faktycznym, wynikającym z przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. W niniejszej sprawie strona skarżąca otrzymała informację, udzieloną na postawie art. 23 ust. 9 ustawy o CBA, jednak dalsze czynności operacyjno-rozpoznawcze, których dokonuje organ na podstawie przepisów ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie są ujawniane. Przepis art. 13 ww. ustawy stanowi, iż w granicach zadań zmierzających do zwalczania zjawiska korupcji funkcjonariusze CBA wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze w celu zapobiegania popełnieniu przestępstw, ich rozpoznania i wykrywania oraz czynności dochodzeniowo-śledcze w celu ścigania sprawców przestępstw; czynności kontrolne w celu ujawniania przypadków korupcji w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym oraz nadużyć osób pełniących funkcje publiczne, a także działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa; czynności operacyjno-rozpoznawcze i analityczno-informacyjne w celu uzyskiwania i przetwarzania informacji istotnych dla zwalczania korupcji w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym oraz działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji właściwym jest przyjęcie, że wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych jako pozbawione władczych rozstrzygnięć, nie jest postępowaniem administracyjnym, a tym samym nie podlega ono kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w okresie od dnia 3 lipca do 1 września 2010 roku, polegających na przetwarzaniu i przechowywaniu informacji dotyczących skarżącej, a stanowiących dane wrażliwe, oraz odmowie udostępnienia informacji o podstawie prawnej prowadzonego postępowania, jak i podstawie prawnej dotyczącej przetwarzania i przechowywania tych danych w okresie od dnia 3 lipca do 1 września 2010 roku, jako pozbawione władczych rozstrzygnięć nie jest postępowaniem administracyjnym, a tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w sytuacji, gdy bezspornym jest, że czynności polegające na: (a) przetwarzaniu i przechowywaniu informacji dotyczących skarżącej a stanowiących dane wrażliwe w okresie od dnia 3 lipca do 1 września 2010 roku bez podstawy prawnej, z uwagi na utratę mocy obowiązującej przez przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2006 roku o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w dniu 3 lipca 2010 roku, które do tego uprawniały, tj. w szczególności art. 22 ust. 4-10 ustawy o CBA i przepisy Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 roku w sprawie zakresu warunków i trybu przekazywania CBA informacji (...) (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2009 roku, który wszedł w życie w dniu 3 lipca 2010 roku (sygn.: K 54/07), oraz (b) odmowie udostępnienia informacji o podstawie prawnej prowadzonego postępowania, jak i o podstawie prawnej dotyczącej przetwarzania i przechowywania tych danych w okresie od dnia 3 lipca do 1 września 2010 roku, podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż są to czynności z zakresu administracji publicznej w sprawie uprawnienia skarżącej wynikającego z mocy przepisu i prawa (art. 32 ustawy o ochronie danych osobowych, dalej: u.o.d.o.) i w związku z tym należą i do właściwości sądu administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik i sprawy, ponieważ doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi; a także, 2. art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w okresie od dnia 3 lipca do 1 września 2010 roku, polegających na przetwarzaniu i przechowywaniu informacji dotyczących skarżącej a stanowiących dane wrażliwe, oraz odmowie udostępnienia informacji o podstawie prawnej prowadzonego postępowania, jak i podstawie prawnej dotyczącej przetwarzania i przechowywania tych danych w okresie od dnia 3 lipca do 1 września 2010 roku, jako pozbawione władczych rozstrzygnięć nie jest postępowaniem administracyjnym, a tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., będące konsekwencją niewłaściwie zastosowanego przepisu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. a art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w sytuacji, gdy bezspornym jest, że czynności te podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż są to czynności z zakresu administracji publicznej w sprawie uprawnienia skarżącej wynikającego z mocy przepisu prawa (art. 32 u.o.d.o.) i w związku z tym należą do właściwości sądu administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż czynności CBA polegające na przetwarzaniu i przechowywaniu informacji dotyczących skarżącej a stanowiących dane wrażliwe, w tym dane chronione tajemnicą bankową, oraz odmowie udostępnienia informacji o podstawie prawnej prowadzonego postępowania, jak i podstawie prawnej dotyczącej przetwarzania i przechowywania tych danych w okresie od dnia 3 lipca do 1 września 2010 roku z pewnością dotyczyły uprawnienia skarżącej wynikającego z mocy przepisu prawa (tu art. 32 ustawy o ochronie danych osobowych, dalej: u.o.d.o.) i w związku z tym należą do właściwości sądu administracyjnego. Sprawa o udzielenie osobie informacji o zakresie przetwarzanych i przechowywanych danych, w tym danych stanowiących dane wrażliwe, jak na przykład dane chronione tajemnicą bankową, nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż takiej formy załatwienia tej sprawy nie przewiduje ustawa. Należy zatem przyjąć, że udzielenie osobie informacji o zakresie przetwarzanych i przechowywanych danych, w tym danych wrażliwych, następuje w drodze działania (czynności) organu administracji. Jest to czynność w sprawie uprawnienia wynikającego z mocy przepisu prawa, tj. art. 32 u.o.d.o. Takich czynności natomiast dotyczy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2009 roku, sygn. akt K 54/07 orzekł, że art. 22 ust. 4-7 ustawy o CBA, w zakresie w jakim umożliwia CBA zbieranie danych wskazanych w art. 27 ust. 1 u.o.d.o. oraz korzystanie z danych tego typu i informacji uzyskanych w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych bez wiedzy i zgody osoby, której dotyczą - bez zagwarantowania instrumentów kontroli sposobu przechowywania i weryfikacji danych oraz sposobu usuwania danych zbędnych dla wykonywania ustawowych zadań CBA - jest niezgodny z art. 47 i art. 51 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 30 Konstytucji, z art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, oraz preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych, sporządzonej w Strasburgu w dniu 28 stycznia 1981 roku. Co więcej, za niezgodne z art. 51 ust. 5 Konstytucji zostały uznane ust. 8-10 art. 22 ustawy o CBA. Przepisy te utraciły moc prawną w dniu 3 lipca 2010 roku. Tymczasem, uchylone w części przepisy, tj. art. 22 ust. 4-10 ustawy o CBA stanowiły podstawę prawną przetwarzania i przechowywania informacji stanowiących dane wrażliwe skarżącej przez CBA, w okresie od dnia 3 lipca do 1 września 2010 roku. Dopiero bowiem w dniu 2 września 2010 roku weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 roku o zmianie ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i ustawy o sporcie, wprowadzająca do ustawy o CBA przepis art. 22a i art. 22b — regulujące m.in. kwestie przetwarzania i przechowywania gromadzonych danych, w tym danych sensytywnych, o których mowa w art. 27 ust. 1 u.o.d.o. We wskazanym okresie, tj. od dnia 3 lipca do dnia 1 września 2010 roku, w związku z brakiem regulacji ustawowej stanowiącej o możliwości przetwarzania i przechowywania przez CBA danych osobowych, o których mowa w art. 27 ust. 1 u.o.d.o., bez wiedzy i zgody osoby, której te dane dotyczą — art. 22 ust. 2 pkt u.o.d.o. nie przyznawał CBA w tym okresie takiego uprawnienia - skarżąca miała wynikające z przepisu prawa, tj. art. 32 u.o.d.o., uprawnienie do kontroli przetwarzanych danych dotyczących skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Centralnego Biura Antykorpucyjnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej przysługuje tylko wówczas, gdy organy administracyjne realizują zadania z zakresu administracji publicznej w formach władczych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne nie ma charakteru władczego, nie rozstrzyga bowiem sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (wydanych w postępowaniu administracyjnym, a także rozstrzygających sprawę co do istoty, bądź wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), ani też w drodze innych, niż decyzje administracyjne lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te nie mają charakteru administracyjnoprowanego i nie mogą zostać rozpoznane w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, iż czynności operacyjno – rozpoznawcze wykonywane przez Centralne Biuro Antykorupcyjne powinny zostać uznane za postępowanie administracyjne i podlegać kognicji sądów administracyjnych nie może zostać uznane za słuszne. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa sprawa dotyczy pozyskiwania przez Centralne Biuro Antykorupcyjne danych bankowych w drodze czynności operacyjno – rozpoznawczych, będących czynnościami faktycznymi, podejmowanymi na podstawie art. 23 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, który stanowi, iż zakresie swojej właściwości CBA, jeżeli jest to konieczne dla skutecznego zapobieżenia przestępstwom określonym w art. 2 ust. 1 pkt 1 lub ich wykrycia albo ustalenia sprawców i uzyskania dowodów, a także w celu kontroli prawdziwości oświadczeń majątkowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5, może korzystać z przetwarzanych przez banki informacji stanowiących tajemnicę bankową oraz informacji dotyczących umów o rachunek papierów wartościowych, umów o rachunek pieniężny, umów ubezpieczenia lub innych umów dotyczących obrotu instrumentami finansowymi, a w szczególności z przetwarzanych przez uprawnione podmioty danych osób, które zawarły takie umowy. Zgodnie z ust. 9 powołanego przepisu, w terminie do 120 dni od dnia przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1, CBA, z zastrzeżeniem ust. 10 i 11, informuje podmiot, o którym mowa w ust. 5 pkt 4, o postanowieniu sądu wyrażającym zgodę na udostępnienie informacji i danych i jest to jedyny prawnie przewidziany obowiązek informacyjny CBA w zakresie pozyskiwania danych, o których mowa w art. 23 powołanej ustawy. Poza tym, organ ten nie jest w żaden sposób uprawniony do udzielania informacji. Podstawy prawnej do kontroli legalności pozyskiwania przez CBA danych nie może stanowić zwłaszcza powoływany w skardze kasacyjnej art. 32 ustawy o ochronie danych osobowych, ze względu na przepis art. 5 tej ustawy, który stanowi, że jeżeli przepisy odrębnych ustaw, które odnoszą się do przetwarzania danych, przewidują dalej idącą ich ochronę, niż wynika to z niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tych ustaw. Taką ustawą bez wątpienia jest omawiana ustawa o ochronie informacji niejawnych, do której odsyła ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w art. 23 ust. 4, który stanowi, iż informacje i dane, o których mowa w ust. 1, oraz informacje związane z przekazywaniem tych informacji i danych podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie informacji niejawnych i mogą być udostępniane jedynie funkcjonariuszom prowadzącym czynności w danej sprawie i ich przełożonym, uprawnionym do sprawowania nadzoru nad prowadzonymi przez nich w tej sprawie czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi. Ponadto akta zawierające te informacje i dane udostępnia się ponadto wyłącznie sądom i prokuratorom, jeżeli następuje to w celu ścigania karnego. Wobec powyższego, na organie tj. Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie ciążył w niniejszej sprawie obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenia, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a które podlegałyby kognicji sądów administracyjnych. Nie można również podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż kognicja sądu administracyjnego w niniejszej sprawie wynika z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Kwestie dotyczące gromadzenia i udostępniania danych osobowych uregulowane zostały w ustawie o ochronie danych osobowych. Zgodnie z regulacją zamieszczoną w art. 18 ustawy w przypadku naruszenia przepisów ustawy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W przypadku więc, gdy strona uważa, że podmiot gromadzący jej dane osobowe dopuszcza się naruszenia zasad dotyczących ich udostępniania czy gromadzenia wówczas może wystąpić z wnioskiem do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o zbadanie, czy nie doszło do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. W ten sposób wszczyna się postępowanie przed Generalnym Inspektorem, a na decyzję wydaną w związku z wniesieniem takiego wniosku stronie, w myśl art. 21 ust. 1 ustawy służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i dopiero na decyzję wydaną wskutek rozpoznania tego wniosku przez Generalnego Inspektora służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ten natomiast tryb w niniejszym postępowaniu nie został przez skarżącą spółkę wyczerpany. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego