I SA/Wa 211/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] września 2010 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako dawna dz. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, na rzecz spadkobiercy jej dawnego właściciela. Decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z [...] czerwca 1964 r., na wniosek Huty [...], wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomość o pow. [...] m2, położoną w W. przy ul. [...], uregulowaną w KW pod nazwą "[...]" działka nr [...] na imię i nazwisko S. S. Zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] sierpnia 1961 r., nieruchomość ta przeznaczona była pod urządzenie wysypiska żużla dla Huty. Obecnie nieruchomość ta wchodzi w skład działki nr [...] z obrębu [...] objętej księga wieczystą nr [...] i jest w użytkowaniu wieczystym firmy A. sp. z o.o. Wnioskiem z [...] marca 1991 r. M. S., będący spadkobiercą S. S. (post. Sądu Rejonowego dla W. z [...].10.1990 r., sygn. akt [...]) wystąpił o przyznanie odszkodowania za tą nieruchomość. W kolejnych pismach, w tym piśmie z [...] grudnia 2005 r., reprezentujący wnioskodawcę pełnomocnik – adw. T.K., wnosił o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania bądź zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] grudnia 2005 r. Prezydent W. zwrócił się do pełnomocnika strony o sprecyzowanie treści żądania. W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik strony w piśmie z [...] września 2006 r. podniósł, iż "ponawia wniosek o zwrot nieruchomości, ewentualnie – gdy stan prawny będzie to uniemożliwiał – wypłatę odszkodowania". W tym stanie rzeczy Prezydent W. potraktował pismo z [...] grudnia 2005r. jako modyfikacja pierwotnie złożonego wniosku z 1991 r. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent W. decyzją z [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr , 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka [...] W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie organ podniósł, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże, roszczenie to w myśl art. 229 powołanej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie zaś z art. 242 u.g.n. ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. Organ ustalił, że decyzją nr [...] z [...] marca 1992 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu przy ul. [...] o pow. [...] m2 oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z [...] grudnia 1991 r. W skład tej nieruchomości wchodziła dawna działka nr [...]. Decyzja ta została ujawniona następnie w księdze wieczystej nr [...], obejmującej min. obecną działkę ew. nr [...], w skład której wchodzi obecnie sporna nieruchomość. Wniosek zaś o ujawnienie tej decyzji w ww. księdze wieczystej został złożony w dniu [...] stycznia 1994 r. Huta [...] SA (następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego [...]) na podstawie uchwały Zgromadzenia Wspólników z [...] września 1992 r. oraz umowy przeniesienia użytkowania wieczystego z [...] września 1992 r. wniosła powyższe prawo aportem do Huty [...] sp. z o.o. (po zmianach firmy A. sp. z o.o.), W tym stanie rzeczy Prezydent ocenił, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 229 u.g.n. co oznacza, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, a tym samym brak jest podstaw do jej zwrotu. Od decyzji tej M. S. wniósł odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 222 k.c. Zdaniem odwołującego organ nie rozstrzygnął ani o całości ani o części żądania, którym była także sprawa odszkodowania za wywłaszczenia. Zarzucił on także organowi, że bezzasadnie zmodyfikował on z urzędu treść pierwotnego wniosku strony. Podniósł on również, iż w toku postępowania Prezydent W. skierował do niego pismo z dnia [...] stycznia 2010 r., które należałoby potraktować jako rozstrzygnięcie sprawy przed jej zakończeniem, gdyż organ wskazywał w nim, że postępowanie o odszkodowanie zostanie umorzone jako bezprzedmiotowe. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej podzielając ustalenia organu pierwszej instancji, iż w sprawie zaistniały przesłanki opisane w art. 229 u.g.n. wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości. Dodatkowo Wojewoda opierając się na poglądach doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego wywodził, że nieruchomość może być zwrócona tylko wówczas, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nią władają. Jakakolwiek utrata władania nieruchomością stanowi przeszkodę w jej zwrocie. Brak możliwości władania nieruchomością powstaje zaś w przypadku dokonania czynności cywilnoprawnej, np. umowy sprzedaży, zamiany darowizny lub ustanowienia użytkowania wieczystego. Podjęcie w takiej sytuacji decyzji o zwrocie byłoby swoistego rodzaju fikcją prawną, zważywszy że decyzja – w momencie jej podjęcia nie byłaby wykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu pełnomocnika, iż organ pierwszej instancji naruszył dyspozycję art. 104 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji całościowej ani częściowej, Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją rozstrzygnięto sprawę co do istoty, wydając na podstawie art. 136 ust. u.g.n decyzję o charakterze negatywnym. Wydając tą decyzje organ związany był treścią tego przepisu. Związanie zaś przepisami ustawy polega na obowiązku wydania rozstrzygnięcia przyznającego uprawnienie w przypadku zaistnienia pozytywnych przesłanek. A contrario, w przypadku zaistnienia przesłanek negatywnych, organ administracji oceniając materiał dowodowy, odmawia przyznania danego uprawnienia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji tego obowiązku dopełnił, wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W tym stanie rzeczy zarzut strony Wojewoda uznał za chybiony. W odniesieniu zaś do zarzutu, iż organ prowadzący postepowanie nie powinien zawierać w pismach kierowanych do strony wskazania intencji organu co do przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, a takie stanowisko zawarte było w piśmie Prezydenta W. z [...] stycznia 2010 r., Wojewoda [...] podniósł, iż taka czynność organu nie wpływa na ważność prawną prowadzonego postępowania. Przeciwnie, jest to elementem realizacji wyrażonego w art. 9 k.p.a. informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Na decyzję Wojewody [...] M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że nie zawierała ona rozstrzygnięcia o całości zgłoszonego żądania, co stanowi rażące naruszenie prawa i stanowi o jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wywodził on, iż organ pierwszej instancji w sposób wadliwy prowadził postępowanie. Wskazując na otrzymane pismo Prezydenta W. z [...] stycznia 2010 r. informujące go o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie odszkodowania, skarżący podnosił, iż obowiązkiem organu było wydanie decyzji w tym przedmiocie, a nie informowanie o tym pismem. Wobec zaś braku takiej decyzji winno być prowadzone postępowanie zarówno w przedmiocie zwrotu nieruchomości jak też w przedmiocie wypłaty odszkodowania, które winno zakończyć się wydaniem decyzji orzekającej o całości zgłoszonego przez stronę żądania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z [...] września 2010 r. nie naruszają prawa. Przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją było żądania zwrotu wywłaszczonej na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1964 r. nieruchomości gruntowej, stanowiącej dawną dz. [...] o pow. [...] m2. Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n"). W myśl art. 136 ust 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zwrot nieruchomości nie jest jednak możliwy jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, co miało miejsce w dniu 1 stycznia 1998 r., wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, gdyż wówczas roszczenie o którym mowa w art. 136 ww. ustawy nie przysługuje (art. 229 u.g.n.). Taka sytuacja miała zaś miejsce w niniejszej sprawie. Poza sporem pozostaje, że wywłaszczona dawna dz. [...] o pow. [...] m2, wchodzi obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Okoliczności te potwierdza znajdujące się w aktach pismo Biura Geodezji i Katastru Delegatury B. z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz załączona do tego pisma załącznik mapowy. Bezsporne jest również, że nieruchomość ta objęta była decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 1992 r., stwierdzającą nabycie użytkowania wieczystego gruntu przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" z dniem 5 grudnia 1990 r. Następca prawny tego przedsiębiorstwa (Huta [...] S.A.) wniósł następnie prawo użytkowania wieczystego gruntu obejmującego sporną nieruchomość tytułem aportu do spółki Huta [...] (która obecnie występuje pod firma A. Sp. z o.o.). Decyzja nr [...] i wynikające z niej prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostały w księdze wieczystej KW nr [...], której odpis załączono do akt. Wniosek o ujawnienie powyższej decyzji w księdze wieczystej złożony został przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z analizy treści Działu IV ww. księgi wieczystej, wniosek ten złożony został w dniu 5 kwietnia 1996 r. (w decyzji organu omyłkowo podano datę 6 stycznia 1994 r., która odnosi się do złożenia wniosku o ujawnienie decyzji nr [...]). Skoro zatem na nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osobie trzeciej, a prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., to niewątpliwie zaistniał stan objęty hipotezą normy zawartej w art. 229 u.g.n. To zaś oznacza, że organ administracji publicznej zobowiązany był w takiej sytuacji do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nieruchomość ta została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona. Prawidłowo zatem Prezydent W. powołując się na ww. przepis, zastosował się do wynikającej z niego normy prawnej i odmówił dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a Wojewoda [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W tym stanie rzeczy podjęte w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają prawu. Odnosząc się zaś do zarzutu braku objęcia kwestionowanym rozstrzygnięciem całości zgłoszonego przez stronę żądania, a więc także rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość - co stanowi istotę sporu w rozpoznawanej sprawie - wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz w przedmiocie odszkodowania są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, opartymi na innych materialnoprawnych podstawach. Inny jest również cel tych postępowań. Pierwsze ma doprowadzić do odzyskania własności, drugie zaś do uzyskania ekwiwalentnego świadczenia w zamian za utraconą własność. Są to więc dwie odrębne w ujęciu materialnoprawnym sprawy administracyjne, z których każda rozstrzygana jest co do istoty w odrębnej procedurze. Granice każdej z nich wyznacza bowiem odrębna tożsamość mających ulec skonkretyzowaniu we władczym rozstrzygnięciu organu stosunków administracyjnoprawnych. Nie może tego zmienić fakt zamieszczenia w jednym podaniu dwóch alternatywnych żądań - jednego dotyczącego zwrotu nieruchomości, a drugiego dotyczącego ustalenia odszkodowanie za wywłaszczenie. Podanie takie nie kreuje bowiem jednej sprawy administracyjnej, w której dochodzi do ukształtowania sytuacji prawnej podmiotów administrowanych w sferze prawa materialnego, lecz wszczyna odrębne postępowania administracyjne. To zaś oznacza, że rozstrzygnięciu wydanemu w jednej z tych spraw (tu w przedmiocie zwrotu nieruchomości) nie można skutecznie zarzucić braku rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w całości lub części, z tego tylko względu, że nie kształtuje ona jednocześnie sytuacji prawnej podmiotu w drugiej sprawie (dot. odszkodowania). Tym samym zarzut naruszenia przez organy art. 104 § 2 k.p.a. nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. Zakresu przedmiotowego konkretnej sprawy administracyjnej nie kształtuje wszak, jak już wspomniano, wyłącznie treść podania i zawarte w nim wnioski, ale również materialnoprawna podstawa w oparciu, o którą organy administracji publicznej władne są i jednocześnie zobowiązane rozstrzygnąć o żądaniu strony w stosownej procedurze administracyjnej. Zaskarżona decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości, wbrew temu co twierdzi skarżący, rozstrzygnęła sprawę co do jej istoty w całości, choć wynikiem tego rozstrzygnięcia jest negatywne stanowisko co do żądania strony. Podnoszona zaś w skardze ewentualna bezczynność organu w sprawie dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, czy też ocena formułowanego w tym przedmiocie stanowiska Prezydenta W. w piśmie z [...] stycznia 2010 r. wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy i nie może być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a w toku prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia norm postępowania administracyjnego w sposób mogący rzutować na wynik sprawy, to wniesiona przez M. S. skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku