VI SA/Wa 2078/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił w całości wydaną z jego upoważnienia decyzję Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2009 r. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] (pkt 1) oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], znak [...]. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] - spółka [...] Sp. z o.o. Rejon Energetyczny [...] zwróciła się o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego celem posadowienia słupów i przewodu linii napowietrznej NN. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: GDDKiA, organ), decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zezwolił na lokalizację słupów i przewodu napowietrznej, linii energetycznej niskiego napięcia przebiegającą na działkach nr ew. [...], stosownie do linii rozgraniczających dla trasy ekspresowej [...] na odcinku obwodnica [...]-[...], stanowiących własność Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ sprostował z urzędu w ww. decyzji oczywistą pomyłkę w ten sposób, że na str. 1 decyzji w wierszu 10 i 15 zamiast ... na działkach nr ew. [...] powinno być ... na działkach nr ew. [...]. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał decyzję nr [...] udzielając pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. i stwierdzając, iż inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Stosownie do powyższych ustaleń P. (uprzednio [...] Sp. z o.o.) w dniu [...] grudnia 2008 r. złożyła wniosek do GDDKiA Oddział w [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót. Po rozpatrzeniu ww. wniosku w dniu [...] grudnia 2008 r. GDDKiA wydał decyzję nr [...], w której zezwolił na zajęcie przez wnioskodawcę pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] – [...] w miejscowości [...] celem prowadzenia ww. robót. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r., złożonym do GDDKiA Oddział w [...] przez K. S. w imieniu, jak podał, żony B. S. i swoim, wniósł on o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu [...] lipca 2008 r. doszło do zajęcia w drodze egzekucji ich działki nr [...] i w tym samym dniu na działkach [...],[...] i [...] [...] sp. z o.o. wybudowała napowietrzną linię energetyczną średniego napięcia oddając ją do użytku dla zapewnienia dostaw energii elektrycznej do działki [...]. Podniesiono również, iż ww. decyzją z [...] grudnia 2008 r. zezwolono na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...] w [...] m.in. działki nr [...] pod budowę napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia. Zarzucono, iż mimo, że ich nieruchomość na działce nr [...] sąsiaduje z przebiegiem napowietrznej linii energetycznej i znajduje się w strefie jej oddziaływania (kable przebiegają w bezpośredniej bliskości ich budynku na działce [...]) i związanego z tym ich interesu prawnego w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego zostali z tego postępowania wykluczeni. W dniu [...] czerwca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję nr [...], którą to odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, z uwagi na to, że wniosek w tym przedmiocie został wniesiony przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że zezwolenie na usytuowanie linii energetycznej w pasie drogowym w bezpośredniej bliskości budynku wnioskodawców nie znajduje uzasadnienia wobec prawomocnej decyzji Wojewody [...] co do umiejscowienia na tym samym odcinku linii kablowej i jest niekorzystnym obciążeniem ich nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. uchylił w całości decyzję GDDKiA w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] (pkt 1) oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (pkt 2). Z uwagi na nieprecyzyjne, jak podał, sformułowanie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji organ uznał za zasadne uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Zdaniem organu zaistniała przedmiotowa niedopuszczalność postępowania w tym przedmiocie z uwagi na nie posiadanie przez K. S. przymiotu strony. Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 39 ustawy o drogach publicznych o udzielenie zezwolenia na lokalizację obiektu jest wyłącznie podmiot wnioskujący a stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 40 ww ustawy w przedmiocie zezwolenia na zajęcie postępowania jest również tylko wnioskodawca. Fakt, że B. i K. S. są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony jest pas drogowy nie stanowi źródła interesu prawnego do występowania w charakterze strony w którymkolwiek z tych postępowań. W skardze na tę decyzję K. S. zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8 oraz art. 147 w związku z art. 145 § 1 ust. 8 oraz art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz § 140 ust. 1, 2 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 42 i 43 ustawy o drogach publicznych. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji GDDKiA objętych jego wnioskiem w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja narusza bowiem obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Należy jednak, w zw. z zarzutami skargi podkreślić, iż art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 147 k.p.a., których naruszenie skarżący narusza, obejmują regulację dotyczącą instytucji wznowienia postępowania, a skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzjami nie złożył. Z jego treści wprost bowiem wynika, że obejmuje on żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a instytucja stwierdzenia nieważności podlega regulacji zawartej w art. 156-159 k.p.a. Zatem obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku z punktu widzenia powołanych przepisów z tym, że wszczęcie postępowania wymaga ze strony organu uprzedniej kontroli czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność w tym, czy żądanie stwierdzenia nieważności zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ uznał, iż wniosek przedmiotowy nie został złożony przez stronę postępowania zakończonego ww. decyzjami i z tego względu odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie, a nie z uwagi na brak przesłanek, o których mowa w art. 156 k.p.a. Organ, co wynika z decyzji nie badał bowiem wniosku z punktu widzenia powołanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 (nazwany ust. 2) jest zarzutem bezprzedmiotowym. Natomiast zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. jest o tyle uzasadniony, że organ wbrew zasadom określonym w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił w sposób pełny wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez K. S., który, jak podał, złożył wniosek w imieniu swoim i żony B. S.. Z akt administracyjnych nie wynika, aby B. S. udzieliła mu pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu. Niemniej tak decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. jak i decyzja objęta skargą zostały doręczone B. S. i K. S.. Tym samym organ uznał, iż wniosek został złożony przez obie osoby i one są stronami postępowania toczącego się w rozpoznawanej sprawie i ich wniosku. Jednakże w zaskarżonej decyzji organ jako uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2007j r. nr [...] (pkt 1) i decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (pkt 2) podał, że przedmiotowa niedopuszczalność postępowania w tym przedmiocie wynika z faktu nieposiadania w sprawie przymiotu strony przez K. S., a następnie odwołał się do faktu, iż B. i K. S. są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony jest pas drogowy. Prowadzi to do niespójności stanowiska organu i do niejasności w zakresie ustaleń, kto w istocie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił i komu służy przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ ogólnie przy tym stwierdził, że sąsiedztwo nieruchomości B. i K. S. z nieruchomością, na której urządzony jest pas drogowy nie stanowi źródła interesu prawnego do występowania w charakterze strony nie precyzując, o jakie nieruchomości należące do ww. osób chodzi i jakie jest ich konkretne usytuowanie w stosunku do lokalizacji słupów i przewodu napowietrznej linii energetycznej objętej zezwoleniem zawartym w kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 2007 r. Natomiast Sąd nie może czynić ustaleń w żadnym zakresie ani też domniemywać z treści wniosku czy pozostałego materiału dowodowego, o jakie działki i jakie ich usytuowanie chodzi. Rzeczą Sądu, stosownie do art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych jest kontrola zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem. Powyższe uchybienia pełną kontrolę aktu co do legalności rozstrzygnięcia uniemożliwiają wskazując na to, że organ powołanym wyżej przepisom k.p.a. uchybił w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podnieść przy tym należy, iż we wniosku jest mowa o działce [...], a ta działka, jak z ww. decyzji wynika jest działką objętą lokalizacją słupów i przewodów. Niewystarczające jest arbitralne stwierdzenie, kto jest stroną postępowania w trybie art. 39 ustawy o drogach publicznych i art. 40 tej ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego (lub obowiązku) dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem organ winien w rozpoznawanej sprawie w sposób odpowiadający art. 77 § 1 k.p.a. sprawę zbadać i przedstawić uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiadające wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Takiego sposobu załatwienia sprawy wymaga również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Mają one prawo oczekiwać, że organ w sposób wnikliwy i wyczerpujący odniesienie się do ich żądania i przedstawionych twierdzeń i zarzutów umożliwiając pełną kontrolę zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Zaskarżona decyzja tym wymogom nie odpowiada. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c .p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś orzekając w pkt 3 o kosztach postępowania uwzględnił art. 200 p.p.s.a.