VIII SA/Wa 773/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. Ś., W. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Burmistrz S., działając na podstawie art. 306c w trybie art. 216-219 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej jako Ordynacja podatkowa), odmówił J. Ś. i W. Ś. wydania zaświadczenia stwierdzającego opłacanie składek emerytalno – rentowych od 1977 r. przez A. O. na rzecz J. Ś.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że J. Ś. i W. Ś. wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. zwrócili się o wydanie zaświadczenia stwierdzającego opłacanie składek emerytalno – rentowych od 1977 r. na rzecz J. Ś. przez jego teścia, tj. A. O.. Jako potwierdzenie opłacania składek wnioskodawca przedłożył decyzję nr [...] z [...] stycznia 1992 r. mającą potwierdzać opłacanie składek od 1977 r. W związku z powyższym przeprowadzono stosowne postępowanie wyjaśniające z którego wynika, że brak jest danych pozwalających na potwierdzenie faktu opłacania składek we wskazanym przez wnioskodawcę okresie. Z dokumentów będących w posiadaniu organu (rejestry podatkowe od 1981 r.) wynika, że teść wnioskodawcy – A. O. w latach 1981 -1982 miał naliczoną składkę dotyczącą gospodarstwa którego był właścicielem, od 1983 r. był również zobowiązany do składki osobowej dotyczącej osób pozostających w gospodarstwie, jednakże nie są podane dane personalne tych osób. Nie można zatem stwierdzić, czy wśród tych osób byli J. Ś. i W. Ś.. Organ wyjaśnił nadto, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia na podstawie kopii decyzji złożonej przez wnioskodawcę, gdyż decyzja ta dotyczy podlegania ubezpieczeniu, a nie opłacania składek w 1977 r. Z treści tej decyzji nie wynika, że od 1977 r. były odprowadzane składki, nie podana jest ich wysokość, ani terminy wpłat. Decyzja ta mówi jedynie o wysokości naliczonej składki dla J. Ś. i W. Ś. w 1992 r. Na powyższe postanowienie J. Ś. i W. Ś. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. podnosząc, że składki emerytalno – rentowe od 1977 r. opłacał A. O. przy podatku gruntowym. Zdaniem składających zażalenie posiadana i przedłożona przez nich decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. jest wystarczająca do wydania żądanego zaświadczenia. Składki były bowiem opłacane za cztery osoby, a w domu A. O. nikt nie zamieszkiwał poza jego małżonką i dwójką wnioskodawców. W 1990 r. A. O. przekazał swoje gospodarstwo na rzecz J. Ś. i W. Ś., składki więc nie mogły być przez niego opłacane za innych domowników. Potwierdzeniem tego jest zaś fakt zameldowania J. Ś. w domu teścia od 1976 r. oraz zamieszkiwania w nim W. Ś. od dnia jej urodzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wniosek należy rozpatrywać w oparciu art. 217 – 219 kpa, a nie art. 306 Ordynacji podatkowej, chociaż zawarte w ww. przepisach regulacje dotyczące wydawania zaświadczeń są podobne. Następnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że zaświadczeniem organ administracji publicznej potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Nie obejmuje to danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Dlatego też przedstawiona przez wnioskodawcę decyzja nr [...] z [...] stycznia 1992 r. wydana z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przez Urząd Miejski w S. nie może stanowić samodzielnej podstawy do potwierdzenia w formie zaświadczenia danych w niej zawartych. Zaświadczenie nie może obejmować danych wynikających z tej decyzji. Z zażalonego postanowienia wynika, że organ pierwszej instancji przeanalizował znajdujące się w jego posiadaniu dokumenty (rejestry podatkowe) i ustalił, że A. O. w latach 1981 - 1982 miał naliczoną składkę dotyczącą gospodarstwa którego był właścicielem, od 1983 r. był również zobowiązany do składki osobowej dotyczącej osób pozostających w gospodarstwie. Jednakże ze względu, że nie są podane dane personalne tych osób nie można stwierdzić, czy wśród tych osób byli J. Ś. i W. Ś.. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji jest wprawdzie w stanie ustalić na podstawie ewidencji ludności jakie osoby mieszkały w gospodarstwie A. O. w tamtym okresie i na tej podstawie określić na kogo była opłacana składka. Nie można jednak wydać zaświadczenia w części uwzględniającego wniosek żalących. Niewątpliwie organem właściwym w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników jest KRUS, który ma wiedzę o powoływanej przez wnioskodawców decyzji, która wprawdzie wydawana była przez Urząd Miejski w S., ale z upoważnienia Prezesa KRUS. Zatem to ten organ powinien ocenić, czy jest to dokument stanowiący podstawę wpłaty składek emerytalno – rentowych w spornym okresie. Burmistrz S. nie jest zaś właściwy do potwierdzania faktu opłacania składek na podstawie przedstawionej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie J. Ś. i W. Ś. zarzucili organom naruszenie art. 217 § 2 ust. 2 i art. 218 § 1 i § 2 kpa, polegające na nieprzeanalizowaniu wszystkich danych, które umożliwiłyby wydanie żądanego zaświadczenia mimo, że dane te znajdowały się w posiadaniu Burmistrza S.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że orzekające w sprawie organy niedokładnie przeanalizowały znajdujące się w ich posiadaniu dane. Brak nazwisk osób ubezpieczonych w gospodarstwie A. O. nie był przeszkodą do wydania zaświadczenia, dane te bowiem można było bez trudu ustalić. Organy nie były jednak zainteresowane wyjaśnieniem sprawy i nie przeprowadziły w prawidłowy sposób postępowania wyjaśniającego. Z pisma KRUS, Placówka Terenowa w R. z dnia [...] listopada 2010 r., przesłanego J. Ś. wynika, że część dokumentacji, która zachowała się ze względu na to, że dotyczy lat 70-tych i 80 – tych znajduje się w archiwum. To pozwala wnioskować, że organ pierwszej instancji nie szukał dokumentów, ponieważ te znajdowały się w archiwum. Zdaniem skarżących, choć niektóre okoliczności nie były wyraźnie stwierdzone, to bez problemu można było je wyprowadzić z innych danych, które znajdowały się posiadaniu organu pierwszej instancji. Przy niewielkiej staranności, której jednak w tej sprawie zabrakło, organy administracji mogły stwierdzić żądane przez skarżących dane i wydać stosowne zaświadczenie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu swojego stanowiska argumentację, jakiej użyło w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] listopada 2011 r. profesjonalny pełnomocnik - adwokat skarżącego J. Ś. złożył kopię ww. pisma KRUS z dnia [...] listopada 2010 r. na dowód, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Sąd oddalił ww. wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik, ani też do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie z brzmieniem art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Z kolei w myśl art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przytoczone przepisy wskazują, że zaświadczenie służy urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jeżeli wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa. Zaświadczenie wydaje się także, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Tak więc, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny, dający podstawę tych starań. Istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia, to warunki niezbędne, jakie musi spełnić zainteresowany, by móc otrzymać stosowne zaświadczenie, przy czym warunki te mają podstawowe znaczenie wówczas, gdy organ administracji publicznej w ogóle może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Innymi słowy, warunki te mają znaczenie prawne w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdy – obiektywnie rzecz ujmując – organ administracji publicznej jest władny zaświadczyć to, o co wnosi osoba zainteresowana. W doktrynie trafnie przyjmuje się, że nie jest to zbytek formalizmu, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą bowiem wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. H. Beck Warszawa 2006, str. 818). Oznacza to, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykaże swego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści, bądź gdy nie istnieje taki przepis prawa, który wymagałby uzyskania stosownego zaświadczenia, organ administracji publicznej winien podjąć postanowienie odmowne. Jeżeli natomiast osoba zainteresowana domaga się potwierdzenia okoliczności faktycznych lub prawnych, według treści zawartych we wniosku, które w trybie zaświadczenia w ogóle potwierdzone być nie mogą, w takim przypadku organ administracji publicznej nie może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Wówczas – nawet bez potrzeby badania interesu prawnego lub przepisu prawa – organ administracji publicznej, w formie postanowienia, odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści. W sprawie niniejszej skarżący domagają się, by Burmistrz S. wydał zaświadczenie stwierdzające opłacanie składek emerytalno – rentowych od 1977 r. na rzecz J. Ś. przez jego teścia, tj. A. O.. Zgodzić się należy z organami obu instancji, że wydając zaświadczenie organ administracji publicznej potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Organ administracji publicznej wydając zaświadczenie nie może więc potwierdzić czegoś co nie wynika z posiadanych przez niego dokumentów. Nie może również jak to sugerują skarżący domniemywać czy ustalać tych danych z dokumentów mu przedstawianych, czy nawet znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej przed wydaniem lub odmową wydania zaświadczenia spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest jednak rzetelne zbadanie całości posiadanych przez urząd zasobów, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew zarzutowi skargi, Burmistrz S. przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Z przedstawionych w niniejszej sprawie akt administracyjnych wynika bowiem, że organ pierwszej instancji po raz kolejny rozpoznając wniosek skarżących (poprzednie postanowienia tego organu były uchylane przez organ odwoławczy ze względów proceduralnych) przeanalizował znajdujące się w jego posiadaniu dokumenty, tj. rejestry podatkowe, ustalając, że A. O. w latach 1981 - 1982 miał naliczoną składkę dotyczącą gospodarstwa którego był właścicielem, od 1983 r. był również zobowiązany do składki osobowej dotyczącej osób pozostających w gospodarstwie. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że nie są podane dane personalne tych osób, zatem nie można stwierdzić, czy wśród tych osób byli J. Ś. i W. Ś.. Organ pierwszej instancji sprawdził również zasoby archiwum zakładowego, jednakże nie znalazł żadnych dokumentów potwierdzających opłacanie przedmiotowych składek od 1977 r. do 1985 r. W rejestrach znajdują się bowiem jedynie zapisy świadczące o opłacaniu składek od 1985 r. (patrz – postanowienie organu z dnia [...] grudnia 2010 r., k. [...] akt administracyjnych). Nadto, przedstawiona przez skarżących w toku postępowania decyzja dotyczy jedynie podlegania przez nich ubezpieczeniu, a nie opłacania składek w 1977 r. Z treści tej decyzji nie wynika, że od 1977 r. były odprowadzane składki, nie jest również podana ich wysokość, ani terminy wpłat. Decyzja ta mówi jedynie o wysokości naliczonej składki dla J. Ś. i W. Ś. w 1992 r. W tym miejscu wypada zauważyć, że ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r. Nr 32, poz. 140) stanowiła, że podstawę wymiaru składki stanowił przychód szacunkowy gospodarstwa rolnego. To oznaczało, że składka na fundusz emerytalny rolników płacona była jedynie z prowadzonego gospodarstwa rolnego A. O., nie zaś dla osób w nim pozostających. Dopiero kolejna ustawa z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r., Nr 24, poz. 133 ze zm.), obejmowała obowiązkiem ubezpieczenia wszystkich rolników prowadzących gospodarstwo rolne i pozwalała na ubezpieczenie domowników. W okresie od [...] lipca 1977 r. do [...] grudnia 1982 r. – co należy uznać za istotne w niniejszej sprawie - nie było jeszcze w ogóle składek osobowych, tylko składki od posiadania gospodarstwa. Taką więc tylko składkę mógł wówczas opłacać posiadacz gospodarstwa – A. O.. Wyklucza to możliwość opłacania składek w ww. okresie na rzecz J. Ś., jeśli w tych latach nie był on posiadaczem swojego gospodarstwa, tylko pozostawał w gospodarstwie rolnym swojego teścia. Naliczanie składek od osób zamieszkujących w danym gospodarstwie rolnym wprowadzono dopiero od stycznia 1983 r. Od tego więc momentu można w ogóle wnioskować ile osób w danym gospodarstwie zostało zgłoszonych do ubezpieczenia. Dlatego też organ pierwszej instancji posiada jedynie rejestry podatkowe od 1983 r., w których figuruje zapis, że A. O. był zobowiązany do zapłacenia składki od czterech osób, jednakże brak szczegółowych danych jakie osoby zostały objęte tym ubezpieczeniem. W posiadaniu organu, jak wynika z przekazanych akt administracyjnych są jedynie zapisy świadczące o opłacaniu przedmiotowych składek od 1985 r. W związku z powyższym organ może potwierdzić jedynie opłacanie składek przez skarżących od ww. roku. (patrz – postanowienie z dnia [...] października 2010 r., k. [...] akt administracyjnych). W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.