III SA/Gd 417/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr. ) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 maja 2011 r. nałożono na M. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. F. "A" karę pieniężną w kwocie 15 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że podczas kontroli drogowej przeprowadzonej dnia 8 marca 2011 r. w m. [...] ok. godz. 13 zatrzymano i skontrolowano pojazd o nr rej. [...] którym kierował kierowca A. T. Kierujący jechał po załadunek, wyjechał tego dnia ok. godz. 10 z miejscowości [...] do miejscowości [...]. W trakcie dokonywanych czynności kontrolujący stwierdzili, że zamontowany w samochodzie tachograf nie rejestruje wymaganych danych odnośnie prędkości pojazdu, przebytej drogi i aktywności kierowcy wskutek użycia urządzenia w postaci przerobionego bezpiecznika. W związku z powyższym organ stwierdził, że dokonano samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz wykonywano przewóz drogowy pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego zostały podłączone niedozwolone urządzenia dodatkowe. Na podstawie art. 92 ust.1 pkt. 8 i art. 92 ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz na podstawie lp. 11.1.ust.2 lit.a i lit. c załącznika do ww. ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył karę pieniężną w kwocie 15 000 zł na M. F., jako pracodawcę A. T. i jednocześnie przedsiębiorcę, który zgodnie z przepisami zobowiązany jest do takiego zorganizowania pracy, aby nie naruszać przepisów prawa. Od decyzji odwołał się M. F. podnosząc, iż decyzję wydano na podstawie nierzetelnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych. Powołując się na art. 75 i 136 k.p.a. odwołujący się wniósł o włączenie do akt jako dowodu oświadczenia złożonego przez A. T. w dniu 15 maja 2011 r., a w razie potrzeby – o przeprowadzenie czynności "w celu uzupełnienia materiału dowodowego w postaci weryfikacji złożonego przez A. T. oświadczenia". Odwołujący się podniósł, że przepisy art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym umożliwiają wyłączenie odpowiedzialności podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą za działania pracownika o charakterze celowego działania na szkodę firmy. O takich działaniach A. T. wnoszący odwołanie dowiedział się w dniu 14 maja 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 8 lipca 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji, że w tym przypadku doszło do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe oraz do samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Organ stwierdził, że działanie takie wyczerpuje znamiona samowolnej ingerencji w pracę tachografu zakłócającej jego prawidłowe działanie. Jednocześnie organ wskazał, powołując się na przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006, że odpowiedzialność za naruszenia przepisów transportowych ponosi przedsiębiorca. Winien on liczyć się z koniecznością przestrzegania szeregu przepisów, stąd wynika konieczność zatrudniania odpowiednich osób, zaś ryzyko w tym względzie ciąży na przedsiębiorcy. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z przytoczonymi przepisami, zarówno pracodawca jak i kierowca zapewniają poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących. Osoba prowadząca przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów. Odpowiedzialność kierowcy i przedsiębiorcy jest od siebie niezależna, kierowca odpowiada na podstawie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a przedsiębiorca – na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skargę na powyższą decyzję złożył M. F. i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nałożenie na niego kary pieniężnej w kwocie 15 000 zł nastąpiło bez przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a w szczególności – niedopuszczalne jest orzeczenie w przedmiocie wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy organ nie przesłuchał świadka A. T. na okoliczności podnoszone w oświadczeniu kierowcy. Jako przedsiębiorca prowadzący przedsiębiorstwo transportowe wywiązał się z wszelkich ciążących na nim obowiązków w zakresie właściwego zorganizowania pracy kierowcom. To kierowca samodzielnie dokonał ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, a było to działanie celowe i zamierzone przez pracownika. W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji brak odniesienia się do tych okoliczności, co stanowi o naruszeniu przepisów art. 107 § 3 k.p.a., a argumentacja, że brak jest podstaw do ponownego przesłuchania świadka jest chybiona. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 92 a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do którego nie wszczyna się postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, jeżeli z okoliczności wynika, iż nie miał on wpływu na dokonanie naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) i pkt 2 p.p.s.a.). Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest fakt naruszenia przepisów wskazanych w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skarżący nie kwestionował, że kierowca prowadzący pojazd w dacie kontroli drogowej (8 marca 2011 r.) dokonał samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi oraz wykonywał przewóz drogowy pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe. Okoliczności te zostały stwierdzone podczas kontroli i potwierdzone przez kierującego pojazdem w zeznaniach złożonych w tym samym dniu. W ocenie Sądu, nie można jednak tracić z pola widzenia, że już po wszczęciu przez organ postępowania administracyjnego skarżący przedsiębiorca konsekwentnie eksponował, że w posiadanych pojazdach nie ma żadnych urządzeń mogących fałszować wskazania pracy tachografu, zaś o przeprowadzonej kontroli i dokonanych ustaleniach dowiedział się z przesłanego przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie miał on bezpośredniego wpływu na zachowanie kierowcy, któremu udostępnił pojazd w celu wykonywania przejazdu. Wobec zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do przepisów art. 92a ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, obowiązujących w dacie kontroli pojazdu skarżącego. I tak, w świetle art. 92a ust. 4 ustawy wskazano, że za uchybienia przepisom dokonane przez kierowcę pojazdu nie wszczyna się postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Jednakże w myśl ust. 5 powołanego wyżej artykułu ograniczenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za winę kierowcy nie ma zastosowania, jeżeli uchybienie przepisom przez kierowcę miało charakter rażący, a w szczególności zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zostało popełnione wielokrotnie. Ustawodawca wyszedł tutaj z założenia, że przedsiębiorca ma wpływ na zachowanie osoby, którą posługiwał się, przykładowo nie kontrolując jej lub tolerując przypadki naruszania przepisów, czy też charakter naruszenia przepisów przez kierowcę, którym posługiwał się przedsiębiorca, nie uzasadniał ograniczenia odpowiedzialności. Przepisy art. 92a ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym dotyczą etapu sprawy na dzień podejmowania przez organ stanowiska w kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Natomiast, jeżeli postępowanie administracyjne zostało już wszczęte, a zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, postępowanie wobec przedsiębiorcy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej podlega umorzeniu. Przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym posługuje się sformułowaniem braku wpływu podmiotu wykonującego przewóz (przedsiębiorcy) na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę, podczas gdy przepis art. 93 ust. 7 ustawy mówi o braku możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę faktu lub okoliczności naruszenia przez kierowcę przepisów prawa. Jednakże w obu przepisach kryteria brane za podstawę do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę są w istocie równoważne. I tak, na zachowanie kierowcy naruszającego prawo przedsiębiorca miał wpływ, jeżeli mógł to przewidzieć, a nie zapobiegł temu. I odwrotnie, jeżeli przedsiębiorca mógł przewidzieć naruszające prawo zachowanie kierowcy, którym posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego, to zapewne miał wpływ na to wykroczenie, jeśli nie podjął działań zapobiegającym takim naruszeniom. Równoważność, pod kątem nałożenia kary pieniężnej, stanów faktycznych objętych przepisami art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, rozróżnianych jedynie ze względu na etap postępowania administracyjnego, ma w sprawie o tyle znaczenie, że skoro organ ustalił brak podstaw do zastosowania względem skarżącego przepisu art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, to nie można już czynić zarzutu, iż nie rozważał zastosowania, a tym bardziej nie zastosował, art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż wówczas organ popadłby w sprzeczność. W niniejszej sprawie istotnym zagadnieniem pozostaje kwestia, na kim spoczywa ciężar udowodnienia faktów w zakresie wskazanym w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej zagadnienia ciężaru dowodu, jak to na gruncie Kodeksu cywilnego przewiduje art. 6 k.c. W myśl tego przepisu ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania przepis art. 6 k.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r. I FSK 197/06 Lex nr 262147). Sąd w niniejszym składzie przychyla się do przeważającego w orzecznictwie stanowiska, co do braku podstaw dla stosowania przepisu art. 6 k.c. na gruncie K. p. a. Rozkład ciężaru dowodu wynika zasadniczo z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować w sprawie (art. 6 k.p.a.). Może zatem zaistnieć sytuacja, iż w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ, tym niemniej nie zwalnia to organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia, całego materiału dowodowego sprawy i oceny przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.). Powyższe uwagi odnoszą się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Nie powinno ulegać wątpliwości co do tego, że organ administracji publicznej obciąża ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego tj. samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi oraz wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe, co jest penalizowane karą pieniężną. Na tę okoliczność został załączony do akt sprawy protokół z kontroli pojazdu z dnia 8 marca 2011 r., podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę, protokół przesłuchania go w charakterze świadka oraz protokół oględzin pojazdu. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 989/08, iż okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Skarżący skorzystał z tego prawa, przedstawiając argumentację uzasadniającą w jego ocenie zwolnienie go od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę pojazdu. W odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek działań pracownika, których nie mógł w żaden sposób przewidzieć ani zapobiec. Do odwołania dołączył oświadczenie A. T., z treści którego wynika, że motywem działania kierowcy był odwet za wypowiedzenie stosunku pracy. Tego rodzaju działania na szkodę firmy, w ocenie skarżącego należałoby kwalifikować jako uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Z uwagi na to, że o działaniach A. T. ukierunkowanych na wyrządzenie szkody firmie skarżący dowiedział się w dniu 14 maja 2011 r., wniósł on o włączenie do akt sprawy oświadczenia kierowcy, a w razie konieczności przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w postaci weryfikacji tego oświadczenia. W ocenie Sądu, takiego postępowania w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, a wobec podnoszonych przez skarżącego okoliczności, to na organach administracji orzekających w sprawie spoczywał obowiązek rozpatrzenia i oceny posiadanego materiału dowodowego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. oraz przekonującego uzasadnienia stanowiska w wydanych decyzjach (art. 107 § 3 k.p.a.). Obowiązek organu administracji wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów prawa materialnego. Analiza materiału dowodowego w badanej sprawie wskazuje na to, że organ II instancji nie wyjaśnił należycie argumentacji skarżącego o konieczności umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy k.p.a. nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. A zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie do wyjaśnienia sprawy powinien być przeprowadzony, chyba że dotychczasowe postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowymi zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok NSA z dnia 4.01.2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00, ONSA 2003/1/33). Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie skarżący podjął działania mające na celu ochronę jego interesów i zaoferował dowody, które miały usprawiedliwiać umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a tym samym podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu było przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, na podstawie którego skarżący chciał uwolnić się od administracyjnej kary pieniężnej stanowi, że odstępuje się od jej nałożenia, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek okoliczności lub zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Zatem jedynie zaistnienie nie dających się przewidzieć zdarzeń lub okoliczności stanowi podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Nie ulega więc wątpliwości, że jest to przepis wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Wobec tego rzeczą organu orzekającego było wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie znaczenie miały zeznania A. T. oraz jego oświadczenie z 15 maja 2011 r. złożone na etapie postępowania odwoławczego, w kontekście przypisania skarżącemu odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a w konsekwencji nałożenia na niego kary pieniężnej. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy w toku postępowania skarżący konsekwentnie twierdził, że nie wiedział o działaniu pracownika podjętym w celu zmanipulowania prawidłowej pracy tachografu. Kwestie te, zdaniem Sądu powinny zostać należycie wyjaśnione w odniesieniu do przesłanek zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji powinien w szczególności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku oceny stanowiska prezentowanego przez skarżącego w odniesieniu do przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, przy pomocy dostępnych środków dowodowych, nie wykluczając ponownego przesłuchania świadka A. T., a zajęte w wyniku tej oceny stanowisko uzasadnić zgodnie z wymogami, jakie stawia art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.