II SA/Wa 1315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Kadr z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego M. N. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania M.N. dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych w wysokości [...] zł. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Departamentu Kadr MON na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 7 ust. 2, art. 80 ust. 4 i 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) w zw. z art. 46 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709 z późn. zm.) oraz § 26a w zw. z § 7 i 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.) przyznał M.N. w miesiącu styczniu 2011 r. – tj. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej – dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych w wysokości [...] zł. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż M.N. z tytułu pełnionej służby wojskowej otrzymywał następujące dodatki specjalne: 1. pełniąc zawodową służbę wojskową w Wojskowych Służbach Informacyjnych dodatek specjalny, o którym mowa w § 22 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 z późn. zm.), w okresie od [...] września 1992 r. do [...] czerwca 2004 r.; 2. pełniąc zawodową służbę wojskową w Wojskowych Służbach Informacyjnych w okresie od dnia [...] lipca 2004 r. do [...] września 2006 r. oraz w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej od dnia [...] października 2006 r. do [...] września 2008 r. – dodatek specjalny, o którym mowa w § 18 ust. 1 i § 26a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych; 3. pełniąc zawodową służbę wojskową Służbie Kontrwywiadu Wojskowego w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r. – dodatek specjalny, o którym mowa w § 18a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych w wysokości [...] zł. Organ podkreślił, iż stosownie do normy wyrażonej w art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej dodatek specjalny przyznaje się w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania i przysługuje on z jednego tytułu. Ustalając wysokość poszczególnych dodatków specjalnych otrzymywanych przez skarżącego przyjęto, że do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego nie wlicza się okresu otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz okresu pobierania dodatku dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych. W związku z powyższym ustalono, że dodatkiem w najwyższej wysokości będzie dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych, gdyż był najdłużej wypłacany M.N. Organ wskazał, że przy przyznaniu spornego dodatku obowiązują dwie reguły: - w przypadku zbiegu uprawnień do dodatku specjalnego z różnych tytułów przysługuje dodatek specjalny z jednego tytułu; - wysokość dodatku uzależniona jest od okresu jego otrzymywania. W przypadku żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych oraz Służb Kontrwywiadu Wojskowego na podstawie wyżej wymienionej ustawy mogli otrzymywać dodatek specjalny za: - wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych – w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] września 2006 r.; - wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r.; - pełnienia służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego – od [...] kwietnia 2009 r. Ponadto w okresie przypadającym do [...] czerwca 2004 r. żołnierze pełniący służbę w Wojskowych Służbach Informacyjnych otrzymywali dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych. Uszczegółowieniem przepisu art. 80 ust. 5a i 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest przepis § 7 rozporządzenia, który stanowi, że w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatek specjalny przysługuje w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat albo w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat. Organ wskazał, że oficer pobierał dodatek za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., tj. przez okres ponad 11 miesięcy. Zatem uwzględnienie wyłącznie tego okresu pobierania dodatku oznaczałoby, że oficerowi zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – w ostatnim miesiącu pełnienia służby, przysługiwałby ten dodatek w kwocie [...] zł. Jest to kwota niższa od kwoty odtworzonego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych, którego wysokość organ ustalił w kwocie [...] zł. Natomiast w przypadku uwzględnienia okresów poprzednio pobieranych dodatków, łączny okres otrzymania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego wynosiłby ponad 10 lat, a kwota dodatku [...] zł. Organ podkreślił, że nie ma prawnych możliwości zaliczenia do okresu pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego okresów pobierania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz dodatku dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim fakt niezamieszczenia w przepisach rozporządzenia oraz jego kolejnych nowelizacji –przepisu pozwalającego na zaliczenie do okresu pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego również innych okresów pobierania dodatku. W skardze na powyższy rozkaz personalny skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.N. zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 80 ust. 4 i 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 26a w zw. z § 5, § 7 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych i w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi organ wskazał, iż w art. 80 ust. 3 ustawy pragmatycznej wprowadzono podział na dodatki ustalane w stawkach miesięcznych, dziennych albo za wykonanie pewnych czynności. Jednocześnie przepis przesądził, że dodatki określone w stawkach miesięcznych należy kwalifikować jako dodatki o charakterze stałym. Wskazać zatem należy, że przyznany skarżącemu w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych miał charakter dodatku specjalnego, przyznawanego za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby oraz dodatku o charakterze stałym, albowiem był ustalany w stawkach miesięcznych. Brak jest zatem podstaw prawnych do zaakceptowania poglądu skarżącego jakoby dodatek za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych nie został określony mianem dodatku o charakterze stałym. Dyspozycja art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej nakazuje przyznać w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek specjalny w wysokości uzależnionej od długości jego otrzymywania. Doprecyzowanie przywołanej regulacji zamieszczono w § 7 rozporządzenia. Przywołany przepis jasno stanowi, że w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek specjalny przysługuje w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat albo w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M.N. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie art. 80 ust. 5b w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Szczegółowe warunki otrzymywania tych dodatków oraz ich wysokość określają przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 80 ust. 6 ustawy pragmatycznej. Regulacja zawarta w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje: 1) w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest okolicznością niesporną, że skarżący w okresie pełnienia służby w latach 1992 – 2010 otrzymywał dodatki specjalne za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, łącznie przez okres ponad 10 lat. W latach 1992 – 2000 dodatek specjalny wypłacany był w oparciu o zarządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 kwietnia 1990 r. Nr 30/MON. W latach 2000 – 2004 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 z późn. zm.). W okresie od lipca do listopada 2004 r. oraz od [...] marca 2008 r. do [...] marca 2009 r. na podstawie § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, a od 1 kwietnia 2009 r. na podstawie § 18a ww. rozporządzenia, który został dodany rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343). Organ opierając się na wykładni literalnej przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych wywiódł, iż okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego na podstawie § 18a rozporządzenia za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego nie może być sumowany z okresem pobierania przez niego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych. W tym przypadku brak bowiem przepisu analogicznego do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym okres pobierania dodatku specjalnego dla żołnierza Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przed dniem [...] czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia Nr 30/MON z dnia 10 kwietnia 1990 r.), traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio w § 9, 11, 15, 18 albo 20 niniejszego rozporządzenia. Według organu, dodatek specjalny przyznawany na podstawie § 18a rozporządzenia jest zupełnie nowym świadczeniem, na co wskazuje zarówno jego nazwa, jak i wysokość. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu należy uznać za błędne w świetle wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Przepisy te ustanawiają zasadę, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, natomiast jego wysokość w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej jest uzależniona od okresu jego otrzymywania w czasie pełnienia służby. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym (tj. dodatek ustalony w stawkach miesięcznych), w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat. Brak jednocześnie przepisu, z którego wynikałoby, że okresu otrzymywania dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub służbę w Służbie Wywiadu Wojskowego na podstawie § 18a rozporządzenia nie zlicza się z innymi okresami otrzymywania takiego dodatku dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Skarżący w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] września 2006 r. oraz w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] września 2008 r. otrzymywał dodatek specjalny na podstawie § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Przepis ten regulował wówczas kwestie przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Żandarmerii Wojskowej, Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego. Na skutek zmiany przepisów rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r., dodany został do powyższego rozporządzenia sporny § 18a, który reguluje aktualnie kwestie przyznawania dodatków specjalnych wyłącznie dla żołnierzy zajmujących stanowisko służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. Jednocześnie zmieniona została dotychczasowa treść § 18 rozporządzenia, który odnosi się obecnie tylko do żołnierzy Żandarmerii Wojskowej. Zmiana przepisów wprowadzona rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343) rozdzieliła więc dotychczasową wspólną regulację dotyczącą przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego oraz Żandarmerii Wojskowej. Z przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej okres pobierania przez skarżącego dodatku specjalnego dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przed dniem [...] czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia z dnia 10 kwietnia 1990 r. Nr 30/MON) podlega zsumowaniu z okresem otrzymywania dodatku specjalnego na podstawie § 18 tego rozporządzenia. Zważywszy na treść powyższego przepisu, a także treść przywołanych wcześniej przepisów rozporządzenia, nie do zaakceptowania jest zatem wykładnia dokonana przez organ, że okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od dnia [...] kwietnia 2009 r. w oparciu o § 18a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. nie podlega zsumowaniu, dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez niego dodatków specjalnych, w tym także z dodatkiem specjalnym otrzymywanym za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego na podstawie § 18 tego rozporządzenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.