II SA/Wa 1412/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA - Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 7 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L.P. na czynność Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko prokuratora [...] p o s t a n a w i a odrzucić skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.P. uczynił działanie Prokuratora Generalnego polegające na niepowołaniu go na stanowisko prokuratora [...]. Jako podstawę wniesionej skargi skarżący powołał przepis art. 3 § 2 pkt 4 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wywodząc, iż odmowa powołania dokonana przez Prokuratora Generalnego jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlega kontroli sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi L.P. – prokurator [...] w\ W. – wskazał, że Krajowa Rada Prokuratury uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] złożyła wniosek do Prokuratora Generalnego o powołanie skarżącego na stanowisko prokuratora [...]. Natomiast Prokurator Generalny, wbrew temu pozytywnemu wnioskowi, odmówił powołania na to stanowisko i nie przedstawił w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji. Skarżący uznał taki sposób działania za niezgodny z prawem i z tego powodu, pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., wezwał Prokuratora Generalnego do usunięcia naruszenia prawa. Następnie skarżący podał, że w odpowiedzi otrzymał pismo (pismo z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]), w którym Prokurator Generalny po raz kolejny nie wyjaśnił przyczyn odmowy powołania. Skarżący zaznaczył, że nie zgadza się z wyrażonym w tym piśmie poglądem, zgodnie z którym odmowa powołania na stanowisko prokuratora [...] nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Jednocześnie skarżący uzasadniając dopuszczalność wniesionej skargi wykluczył możliwość oceny skargi w tym zakresie poprzez zastosowanie analogii ze spraw dotyczących odmowy powołania przez Prezydenta RP określonych osób na stanowiska sędziów sądów powszechnych. Podkreślił bowiem, że w odróżnieniu od Prezydenta RP, Prokurator Generalny jest organem administracji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora Generalnego do powołania go na stanowisko prokuratora [...], zgodnie z treścią wskazanej uchwały. W odpowiedzi na skargę, Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, w pierwszej kolejności organ przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, iż po przedstawieniu przez Krajową Radę Prokuratury wniosku o powołanie skarżącego na stanowisko prokuratora [...], na mocy uchwały tego organu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], pismem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] poinformował prokuratora L.P., że nie uwzględnił powyższego wniosku. Natomiast kolejnym pismem, udzielonym w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r. (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), poinformował go, że nie znalazł podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska. Według organu, przedmiotem zaskarżenia L.P. uczynił właśnie pismo z dnia [...] marca 2011 r., błędnie uznając, iż stanowi ono zaskarżalną do sądu administracyjnego czynność, podczas gdy jest ono wyłącznie realizacją kompetencji Prokuratora Generalnego unormowaną w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Jak bowiem wyjaśnił dalej organ, zgodnie z tym przepisem, Prokurator Generalny powołuje prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury na wniosek Krajowej Rady Prokuratury. W ocenie organu, oznacza to zatem, że wniosek przedstawiany Prokuratorowi Generalnemu nie ma charakteru władczego oświadczenia, lecz inicjuje jedynie postępowanie, w którym dokonuje się merytorycznej oceny kandydatury na określone stanowisko (art. 11 ust. 6 ustawy o prokuraturze) i dopiero - w zależności od wyników tej oceny - podejmuje decyzję kadrową. W rezultacie, zdaniem Prokuratora Generalnego, realizacja opisanej kompetencji nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlega kognicji sadów administracyjnych. Czynność ta należy natomiast do kategorii spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi i z tego też powodu, w myśl art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może dokonać jej kontroli. Nadto, wedle organu, ustrojowa pozycja Prokuratora Generalnego i Krajowej Rady Prokuratury, z przypisanym Prokuratorowi Generalnemu przymiotem naczelnego organu prokuratury, ponoszącym odpowiedzialność za jej funkcjonowanie, uprawnia Prokuratora Generalnego do kształtowania polityki kadrowej prokuratury w sposób wyżej opisany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), prokuraturę stanowią Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury (ust. 2 tego przepisu). W myśl zaś art. 6 ust. 1 tej ustawy, prokuratorami powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, są prokuratorzy Prokuratury Generalnej, prokuratur apelacyjnych, prokuratur okręgowych i rejonowych. Z kolei, jak stanowi przepis art. 17 ust. 3 cyt. ustawy, Prokuraturą Generalną kieruje Prokurator Generalny, który jest przełożonym prokuratorów powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Natomiast stosownie do treści art. 11 ust. 1 ww. ustawy, Prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury powołuje Prokurator Generalny na wniosek Krajowej Rady Prokuratury, przy czym, zgodnie z art. 45 ust. 1 tejże ustawy, stosunek służbowy prokuratora nawiązuje się z chwilą doręczenia zawiadomienia o powołaniu. Z powyższych przepisów wynika, że Prokurator Generalny jest jedynym podmiotem uprawnionym do powoływania prokuratorów powszechnych jednostek prokuratury, a stosunek pracy prokuratora, między innymi z uwagi na jego rangę oraz gwarancje trwałości zatrudnienia (por. art. 16 ustawy o prokuraturze), choć zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 i art. 45 ust. 1 ustawy powstaje na skutek powołania, to faktycznie jest stosunkiem pracy wynikającym z mianowania (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II PK 131/08, OSNP 2010/15-16/185). Uprawnienie to należy do zakresu dyskrecjonalnej władzy Prokuratora Generalnego, co oznacza, że jest nie tylko jego wyłączną kompetencją, ale także może być wykorzystywane w sposób uznaniowy. Innymi słowy, Prokurator Generalny, rozpatrując spełniający nawet wymogi formalne i uzasadniony pod względem merytorycznym wniosek o powołanie danej osoby na stanowisko prokuratora, bądź o powołanie prokuratora na wyższe stanowisko służbowe (awansowanie), nie musi tego wniosku uwzględnić. Siłą rzeczy omawiane uprawnienie Prokuratora Generalnego ogranicza więc możliwości awansowe prokuratorów (por. tamże). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawiony przez Sąd Najwyższy wywód prawny w całości podziela. Z uwagi zatem na łączący prokuratorów powszechnych jednostek prokuratury z Prokuratorem Generalnym stosunek podległości służbowej, w ramach którego to stosunku Prokurator Generalny realizuje przypisaną mu ustawą dyskrecjonalną władzę, czynność odmowy powołania (mianowania) na stanowisko prokuratora nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jak bowiem słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a czynności dokonywane w zakresie tej podległości nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 5 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.