I OSK 978/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech(spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1196/11 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/11, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto O. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. Miasto, obręb B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 949, o pow. 0,0111 ha objętej wykazem hipotecznym [...]. Organ wskazał, że Polskie Koleje Państwowe S.A. nie legitymowały się żadnym dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do przedmiotowego gruntu, wobec czego uznano, że nieruchomość ta spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i z mocy prawa stała się własnością Gminy – Miasto O. Od decyzji tej odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. podnosząc, że komunalizację uniemożliwiają przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., nr 43, poz. 312). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2010r. podkreślając, że decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mają charakter deklaratoryjny, ponieważ potwierdzają jedynie nabycie własności z mocy prawa przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej według stanu prawnego nieruchomości z tej daty. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię i błędne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe"., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/11, oddalił skargę wskazując, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia, osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie odnaleziono dokumentów potwierdzających na dzień 27 maja 1990 r. prawo zarządu PKP do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 949, dokumentu takiego nie przedłożyła również PKP S.A. Ponadto Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstwa zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r. skargę kasacyjną złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159) w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. 1989 r. Nr 52 poz. 310) i w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że państwowa jednostka organizacyjna musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy tymczasem z powołanych aktów wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku decyzji administracyjnych; b) art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26 poz. 138), poprzez ich niezastosowanie i odmowę uznania, iż nieruchomości, których dotyczy skarga, jako mienie skarżącego do niego należały; c) art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32, poz. 191), przez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy nieruchomości których dotyczy spór nie mogą zostać zakwalifikowane do nieruchomości wskazanych w tych przepisach; d) art. 11 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy wskazanych wyżej przepisów wynika, iż skarżąca została powołana do wykonywania zadań między innymi z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służąca wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe S.A. spornymi nieruchomościami, co stało się przyczyną uznania, że Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego legitymowało się tytułem prawnym do spornych nieruchomości i zaważyło w konsekwencji na wyniku postępowania komunalizacyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy w związku z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia całego dostępnego materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istnienie zarządu przedsiębiorstwa Polskich Kolei Państwowych nad tymi nieruchomościami, w szczególności nie wystąpienie do organu prowadzącego ewidencję gruntów o wykazanie z czyjego wniosku i na jakiej podstawie przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe zostało ujawnione w charakterze władającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy w związku z art. 16 k.p.a., poprzez przyjęcie legalnej oceny dowodów, zgodnie z którą potwierdzeniem istotnych dla sprawy okoliczności może być tylko decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości lub części, gdy stwierdzi, iż naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest zatem niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego ma on zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody – z punktu widzenia prawa materialnego – są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła w stosownym terminie dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W niniejszej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy orzekające w sprawie, zasadnie uznał, że skoro Polskie Koleje Państwowe kwestionowały możliwość komunalizacji nieruchomości, to powinny same wykazać, iż nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do PKP. Tymczasem strona nie udokumentowała, aby Polskim Kolejom Państwowym przysługiwał do spornych gruntów jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub też prawo zarządu. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Stan faktyczny sprawy ustalono bowiem prawidłowo, a materiał dowodowy został zebrany w sposób właściwy i oceniony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej. Wobec tego uznać należy, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. W odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego, uznać należy, że tytułu prawnego PKP do spornych gruntów nie można wywieść z obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 między innymi, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z przepisów ustawy nie wynika jednak, aby przedsiębiorstwu PKP przysługiwał jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu do konkretnego mienia będącego w jego dyspozycji. Faktyczne objęcie we władanie gruntów przez przedsiębiorstwo PKP nie może więc mieć w sprawie istotnego znaczenia. Przekazywanie przedsiębiorstwom państwowym tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiącego nieruchomości zawsze było sformalizowane. Z regulacji tych Polskie Koleje Państwowe nie były wyłączone. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tylko określony tytuł prawny – chroniony prawem – wpływa na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej. W kwestii zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej, wskazać należy, że pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa przez właściwe gminy z dniem wejścia w życie ustawy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych. Komunalizacja na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny. Przy analizie materiałów postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do spornych działek, Sąd pierwszej instancji, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, trafnie przyjął, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak takiego tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, to jest, że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Pojęcie ""należenia mienia" wiąże się bowiem z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Mienie ogólnonarodowe zarządzane w ten sposób należało do terenowego organu administracji państwowej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia ogólnonarodowego podlegały wyłączeniu z komunalizacji, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo państwowe PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10). W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Podkreślić należy, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione. Wskazać w tym miejscu należy, że zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, jak również dalsze akty prawne, dotyczące zarządu mienia na Ziemiach Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach miały charakter ogólny. Pojęcie to należy rozumieć, w tym sensie, że akty te, same w sobie, nie tworzyły bezpośrednio prawa dla konkretnych podmiotów w stosunku do nieruchomości, lecz stanowiły jedynie podstawę do wydania aktów o charakterze indywidualnym, tworzących takie prawo. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1-3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP przez jego niezastosowanie, gdyż przepisy te, definiując mienie PKP i sposób gospodarowania nim, nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. W odniesieniu do mienia nieruchomego taki tytuł prawny stanowić będzie decyzja, protokół przekazania, bądź umowa zawarta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z tych względów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, iż skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), to należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Organy orzekające w sprawie miały zatem obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę O. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.