II SA/Gl 411/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. G.-M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. B. G.-M. i A. M. zwrócili się do Burmistrza Miasta S., podając że na sąsiedniej działce nr [...] zostały wykonane roboty budowlane, w tym prace ziemne zmieniające ukształtowanie terenu. Podali, że zmiany te ich niepokoją, albowiem działka sąsiednia została podniesiona, co grozi zalewaniem ich posesji i zawilgoceniem budynku. Zawnioskowali o podjęcie działań sprawdzających przez właściwe organy, w tym związanych ze zmianą stosunków wodnych. W części dotyczącej zarzutów związanych z robotami budowlanymi, pismo zostało przekazane organowi nadzoru budowlanego. Natomiast w zakresie dotyczącym wykonania niwelacji terenu i naruszenia stosunków wodnych, postępowanie przeprowadził Burmistrz Miasta. Organ ten zawiadomił pismem z 25 października 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych i przeprowadzeniu oględzin. W dniu 9 listopada 2010 r. przeprowadzono oględziny, w których wnioskodawcy nie wzięli udziału. Ustalono, że teren działki nr [...] został podniesiony do poziomu przyziemia budynku, a na utworzonym w ten sposób placu wykonano miejsca postojowe. Studzienka kanalizacyjna została podniesiona o ok. 25 cm, jej głębokość wynosi 280 cm. Wokół budynku wykonano drenaż z warstwy żwiru i piasku o głębokości 60 cm. Rury spustowe nie posiadają studzienek, odprowadzanie wody następuje na grunt, odległość rury spustowej od granicy działki wynosi ponad 3 m. Wnioskodawcy nie stawili się na oględziny, natomiast pełnomocnik inwestorów podał, że nie zauważono zalewania działki sąsiedniej nr [...]. O możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem organ I instancji powiadomił strony pismem z 1 grudnia 2010 r., doręczonym wnioskodawcom 8 grudnia 2010 r. Jak wynika z odręcznej adnotacji na egzemplarzu zawiadomienia o zakończeniu postępowania, w dniu 9 grudnia 2010 r. w siedzibie organu stawiła się B. G.-M., która zapoznała się z protokołem i zawnioskowała o wydanie jego kopii, deklarując jej odbiór przy okazji wizyty w organie w dniu 13 grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta S. odmówił nakazania właścicielom działki nr [...] w S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W podstawie prawnej podał przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że z poczynione ustalenia potwierdzają przeprowadzenie na działce nr [...] prac ziemnych. Na działce nie występują cieki wodne. Mapy sytuacyjno – wysokościowe, wykonane zarówno przed wyrównaniem terenu, jak i przedstawiające inwentaryzację powykonawczą działki poświadczają, że teren działki nr [...], należącej do małżonków M., znajduje się poniżej terenu działki sąsiedniej nr [...]. W wyniku dokonanego podniesienia i wyrównania poziomu działki nr [...] nie został zatem zmieniony dotychczasowy kierunek spływu wody, działka nr [...] zawsze znajdowała się niżej i była narażona na spływ wód. Stwierdzono również, że nie ma miejsca szkodliwe oddziaływanie zmian ukształtowania terenu na działkę wnioskodawców. Warunkiem wydania nakazu w oparciu o przepis art. 29 prawa wodnego jest wykazanie, że właściciel gruntu swym działaniem spowodował zmianę stanu wody na gruncie, a zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Dokonana zmiana nie wpłynęła na stan wód i nie rodzi negatywnych skutków dla działki sąsiedniej. W odwołaniu od decyzji B. G.-M. i A. M. zarzucili, że organ oparł się na wiedzy i doświadczeniu życiowym pracowników organu, co nie było prawidłowe. Zmiana stanu wody na gruncie to zjawisko wymagające obserwacji i długotrwałe, nie da się jej stwierdzić w wyniku jednorazowych oględzin. Organ zbagatelizował natomiast skutek pod postacią znacznego podniesienia poziomu działki sąsiedniej. Bezsporne jest, że sąsiedzi podnieśli i wyrównali poziom swojej posesji. Efektem jest skarpa w granicy działek o wysokości ok. 2 metrów w najwyższym punkcie. Przeprowadzone roboty ziemne wykonano celem uzyskania parkingu dla potrzeb prowadzonego pensjonatu. W konsekwencji reflektory parkujących pojazdów świecą prosto w okna sypialni, a dym z rur wydechowych skierowany jest prosto w okna. Także śnieg zrzucany jest na siatkę ogrodzenia. Dyskusyjna jest w ocenie stron dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę pensjonatu w zabudowie jednorodzinnej. Jest bardzo prawdopodobne, że wykonane roboty naruszyły stosunki wodne. Zarzucono także organowi I instancji działanie z opieszałością, albowiem wniosek został złożony w grudniu 2009 r. a oględziny przeprowadzono 9 listopada 2010 r. Zwrócono uwagę, że zawiadomienie o oględzinach zwierało niedopuszczalne pouczenie o sankcji z art. 88 k.p.a. Podniesiono, że udział w oględzinach jest uprawnieniem strony, a nie jej obowiązkiem, podlegającym sankcji. Przyznano, że zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, działka nr [...] znajduje się poniżej poziomu działki nr [...]. Organ nie ustalił jednak, ile ta różnica poziomów wynosiła uprzednio i obecnie. W końcu jako arbitralne oceniono stwierdzenie, że nie występuje szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. W sprawie są wymagane wiadomości specjalne a Burmistrz nie skorzystał z powołania biegłego. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że bezspornie właściciele działki nr [...] dokonali zmian w ukształtowaniu terenu swojej nieruchomości, ale postępowanie nie wykazało, aby zmiana ta negatywnie wpływała na grunty sąsiednie. W toku całego postępowania wnioskodawcy nie wskazali na szkodliwy wpływ dokonanych zmian na ich posesję. Zarówno we wniosku, jak i w odwołaniu wnioskodawcy wskazują na różne uciążliwości wynikające ze zmiany ukształtowania terenu, ale nie wskazują na szkodliwą zmianę stosunków wodnych. Stwierdzenie szkodliwego wpływu na grunt sąsiedni jest warunkiem zastosowania nakazu z art. 29 prawa wodnego. Podkreślono, że mając zapewniony udział w postępowaniu, wnioskodawcy z przysługujących im uprawnień nie skorzystali. W skardze do sądu administracyjnego B. G.-M. i A. M. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i zmianę decyzji Burmistrza Miasta poprzez zobowiązanie sąsiadów do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania stosownych zabezpieczeń. Zarzucili, że organy obu instancji nie podały podstaw swych stanowczych stwierdzeń, że na sąsiedniej działce nie nastąpiła zmiana stanu wody mająca negatywny wpływ na stan wody na ich działce. Nie oparto się na żadnej fachowej opinii stwierdzającej, że dokonane zmiany ukształtowania działki sąsiedniej nie mają i nie będą mieć niekorzystnego wpływu na stan wód na ich działce. Podstawą decyzji były wyłącznie oględziny i mapy wysokościowe. Oględziny nie były rzetelne, albowiem nie odnotowano widocznej, dużej różnicy poziomów. Poprzednio różnica ta wynosiła ok. 20-40 cm, obecnie wynosi ok. 180-190 cm. Powiększenie to jest efektem robót. Skarżący podali, że nigdy nie kwestionowali i nie kwestionują, iż zgodnie z nachyleniem terenu, ich działka zawsze był poniżej działki inwestorów. Istotna jest jednak wielkość różnicy poziomów. Tej kwestii organ nie wyjaśnił, nie rozstrzygnął czy zmiana ta jest legalna i jak się przekłada na zmianę w stosunkach wodnych. W ocenie skarżących taka znaczna zmiana różnicy poziomów może mieć lub ma istotny wpływ na zmianę stosunków wodnych. Od pewnego czasu, nawet po niezbyt intensywnych opadach w piwnicy ich domu pojawia się wilgoć na ścianach równoległych do granicy działki, a nawet sączy się woda. Wskazuje to zdaniem skarżących na znacznie szybsze podnoszenie się wód gruntowych i ich większy napór na ściany. W okresie prawie 30 letniego zamieszkiwania w domu, sytuacja taka miała miejsce może 2-3 razy, w czasie opadów zakończonych powodziami. Stwierdzenie zawarte w protokole, że nie stwierdzono zalewania działki sąsiedniej zostało sformułowane przez osobę zainteresowaną w sprawie, jednego z inwestorów, nie może zatem być wiarygodne. W sprawie naruszono zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie powołując biegłego z zakresu hydrologii i wydając rozstrzygnięcie w oparciu o ograniczoną ilość zebranych dowodów. Wyjaśnili, że obecność na oględzinach była dla nich, ze względów zawodowych, znacznie utrudniona. Po odbiór protokołu skarżąca nie stawiła się w organie ze względu na chorobę. Zwrócono też uwagę na błędy w decyzji organu odwoławczego, związane z oznaczeniem rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). Należy podkreślić, że przepis ten nie służy do usuwania skutków ewentualnych samowolnych robót budowlanych, stąd zarzuty kierowane pod adresem Burmistrza Miasta, że nie rozstrzygnął legalności wykonanych robót nie są zasadne. Jak wynika z materiału sprawy, pismo wnioskodawców zawierające zarzuty wobec legalności budowy zostało przekazane organowi nadzoru budowlanego, do którego właściwości należy kontrola legalności wykonania robót budowlanych. Przepis art. 29 prawa wodnego przewiduje dwa zakazy dla właścicieli gruntów: nie mogą oni zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na ich gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz nie mogą odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. O ile zakaz związany z odprowadzeniem wód i ścieków ma charakter bezwzględny, to zakaz zmiany stanu wody na gruncie jest ograniczony tylko do przypadków, gdy zmiany te wywołują szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. W sytuacji stwierdzenia takiego szkodliwego oddziaływania, właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Istotną przesłanką wydania takiego nakazu jest zatem stwierdzenie szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. W niniejszej sprawie organy stwierdziły, że takie szkodliwe oddziaływania nie zostało wykazane. We wniosku z 7 grudnia 2009 r. skarżący zasugerowali, że wykonane roboty ziemne mogą szkodliwie wpływać na stan wód, zarzut ten sformułowali jednak w formie hipotetycznej. Oględziny miały miejsce 9 listopada 2010 r., zatem po kilku miesiącach, w tym po okresie wiosennych roztopów, opadów letnich i wczesnojesiennych. Mając wiedzę o planowanych oględzinach, skarżący nie poinformowali organu w jakiejkolwiek formie, że zaobserwowali jakieś objawy szkodliwego oddziaływania na swój grunt. Także po zaznajomieniu się przez skarżącą w siedzibie organu z treścią protokołu oględzin, nie wnieśli ustnych bądź pisemnych uwag. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, pisząc o uciążliwościach ze strony parkujących na sąsiedniej działce samochodów oraz o zrzucaniu śniegu na wspólne ogrodzenie, nie podali, że zaobserwowali jakieś przejawy szkodliwego oddziaływania ze strony stosunków wodnych. W tej sytuacji zasadnie w ocenie Sądu, bazując na posiadanym materiale, organy wydały decyzję odmowną, uznając brak szkodliwego oddziaływania na grunt skarżących. Dopiero w skardze oraz na rozprawie przed sądem skarżący podnieśli, że dochodzi do podmakania ścian ich domu. Kontrolując decyzję, Sąd bada jednak prawidłowość działania organów w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Nie można w przekonaniu Sądu czynić zarzutu organom, że z urzędu nie podejmowały czynności sprawdzających w szerszym zakresie, niż to wynikało z zarzutów strony. Brak było podstaw do domagania się przez skarżących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, skoro nie określono sposobu szkodliwego oddziaływania na ich grunt. Przepis art. 29 prawa wodnego nie ma charakteru prewencyjnego w tym sensie, że nie służy zabezpieczeniu gruntów sąsiednich przed hipotetyczną szkodą. Szkodliwe oddziaływanie musi zostać określone już z tego powodu, aby możliwe było określenie w decyzji sposobu zabezpieczeń. Równocześnie Sąd zgadza się z tezą skarżących, że skutki zmiany stosunków wodnych mogą ujawnić się po jakimś czasie oraz że ustalenie zależności przyczynowej między powstałymi negatywnymi skutkami i wykonanymi zmianami na gruncie może wymagać wiedzy fachowej. Problem w sprawie jest jednak, że do czasu zakończenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji ostatecznej żadne skonkretyzowane zarzuty dotyczące szkodliwego oddziaływania nie zostały w sprawie przez skarżących sformułowane. Nie wyklucza to rzecz jasna przeprowadzenia ponownego postępowania w zakresie, w jakim sprawa do tej pory nie została rozstrzygnięta. Niewątpliwie do czasu wniesie skargi nie był podnoszony zarzut podmakania budynku. Jeżeli skutek ten pojawił się już po wydaniu decyzji organu II instancji a skarżący wiążą go przyczynowo z robotami przeprowadzonymi na działce sąsiedniej, nie jest wykluczone przeprowadzenie ponownego postępowania w zakresie, w jakim organ do tej pory sprawy nie badał. Okoliczność ta nie może jednak rzutować na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w stanie faktycznym ustalonym w toku przeprowadzonego postępowania, w którym takiego szkodliwego oddziaływania nie zgłaszano. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.