VIII SA/Wa 673/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. przyznał [...] Sp. z o. o. z siedzibą w B. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako płatność ONW) na rok 2010 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") w związku z § 3 ustęp 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009, Nr 40, poz. 329 ze zm.), art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., poz. 74 ze zm.) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1975/2006, w myśl którego jeśli obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3%, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa Nizinna I zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi [...] %, w związku z czym płatność została zmniejszona o kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że powierzchnia nieruchomości rolnych została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dziennik Urzędowy WE L nr 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., str.16). Od decyzji organu I instancji odwołała się [...] sp. z o. o. z siedzibą w B., kwestionując pomiary powierzchni dwóch działek jako niezgodne ze stanem faktycznym. Podniosła, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2009 r. działki nr [...] i kontroli z dnia [...] lipca 2006 r. działek nr [...][...] nie stwierdzono uchybień w zgłoszonej powierzchni do dopłat obszarowych. Zgłoszone zatem do dopłat za 2010 r. powierzchnie są prawidłowe. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz stan faktyczny i prawny, będący podstawą wydania decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania uznał je za niezasadne, bowiem kontrole przeprowadzone metodą inspekcji terenowej dotyczą tylko tego roku, w którym są one przeprowadzane, celem sprawdzenia danych z wniosku obszarowego złożonego na daną kampanię. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] spółka z o. o. (dalej jako skarżąca) zaskarżając obie decyzje organów w części dotyczącej zmniejszenia płatności wskutek tzw. PEG, czyli pomiaru komputerowego ortofotomapy dokonanego przez organ pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, ze organy zmniejszyły płatność bazując na pomiarze "zza biurka", nie biorąc pod uwagę, iż sporne działki zostały skontrolowane w latach poprzednich w naturze, w ramach kontroli na miejscu, gdzie określono rzeczywistą powierzchnię działek kwalifikującą się do płatności. Skarżąca podniosła, że w metodzie teledetekcji jako przyrządy pomiarowe używane są komputery pracowników biur Agencji. Przyrządy te według wiedzy skarżącej nie posiadają wymaganych świadectw certyfikacji, w związku z czym pomiar takim urządzeniem nie ma wartości dowodowej. W ocenie skarżącej miarodajnym może być jedynie pomiar na miejscu, zaś ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2009 r. powinny być dla organu wiążące, bez względu na zmianę podmiotu użytkującego te grunty, czy zmianę przepisów prawnych, gdyż maksymalny obszar kwalifikowany to pojęcie związane z działką rolną, a nie związane z osobą rolnika, który wnioskuje o płatność. Powtórzyła, że powierzchnie te są zgodne ze stanem rzeczywistym, dlatego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. (data złożenia pisma na rozprawie) prezes zarządu skarżącej spółki złożył załącznik do protokołu rozprawy. Zaskarżonym decyzjom dodatkowo zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podniósł, że organy w skarżonych decyzjach powołują się na zapisy rozporządzenia nr 796/2004, które zostały uchylone. Wskazał również, że art. 28 rozporządzenia nr 1122/2009 nie może być stosowany ze względu na brak implementacji tego przepisu do prawa krajowego. Ponadto warunkiem stosowania tegoż przepisu jest uprzednie określenie tolerancji pomiaru w trybie art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia, co w sprawach nie nastąpiło. Dodatkowo w odniesieniu do działek naruszono wymóg uwzględnienia tolerancji pomiaru z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009. Podniósł, że organy naruszyły art. 20 rozporządzenia Komisji WE 73/2009 poprzez brak uwzględnienia wyników pomiarów dokonanych na miejscu przez kontrole w latach poprzednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu. Należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i tryby przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, ustanawia zasady płatności ONW przysługujących rolnikom w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, stosownie do których płatności te przysługują rolnikowi, który: 1) zobowiązał się do przestrzegania wymagań o których mowa w art.14 ust.2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dn. 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej; 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów; 5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r. str. 1). Natomiast zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Zgodnie z art. 20 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Każde państwo członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za koordynowanie obu rodzajów kontroli przewidzianych w niniejszym rozdziale. W przypadku, gdy państwo członkowskie przewiduje delegowanie wykonania niektórych elementów prac, które należy przeprowadzić na mocy niniejszego rozdziału, wyspecjalizowanym agencjom lub firmom, wyznaczony organ zachowuje prawo do kontroli oraz odpowiedzialność za takie prace. Zgodnie z art. 26 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku w celu stosowania systemów wsparcia wymienionych w załączniku VI, państwa członkowskie zapewniają, aby procedury administrowania i kontroli stosowane do tych systemów były kompatybilne z systemem zintegrowanym w zakresie: skomputeryzowanej bazy danych; systemów identyfikacji działek rolnych; kontroli administracyjnych. W tym celu należy ustanowić bazy danych, systemy i kontrole, o których mowa odpowiednio, które pozwolą na wspólne bezproblemowe i bezkonfliktowe funkcjonowanie oraz wymianę danych między nimi. Państwa członkowskie mogą, do celów stosowania systemów wsparcia wspólnotowego lub krajowego, innych niż te wymienione w załączniku VI, włączyć do swoich procedur administrowania i kontroli jeden lub więcej elementów systemu zintegrowanego. W celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wstępnie zadrukowane formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, zawierają informacje na temat maksymalnego kwalifikującego się obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności jednolitych. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Należy zauważyć, iż przywołane wyżej regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności. Jak wynika z akt administracyjnych ustalenie powierzchni przedmiotowych działek zostały dokonane na podstawie pomiarów powierzchni ewidencyjno- gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonanych na dostępnych - w systemie informatycznym ARiMR - zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz przy użyciu załącznika graficznego dostarczonego przez producenta rolnego, na którym obrysował on powierzchnię użytkowaną rolniczo na danej działce. Sąd orzekający w sprawie również zauważył, iż przy wyznaczeniu powierzchni uprawnionej do płatności organ I instancji opierał się również na załącznikach graficznych dostarczonych przez producenta rolnego wraz z wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. Należy zauważyć, iż skarżący na załącznikach graficznych dokonał obrysu powierzchni, wobec której na zadeklarowanych działkach ubiegał się o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kampanii na rok 2010 (zasady te stosuje się odpowiednio do płatności ONW). W zebranym materiale dowodowym nie znajduje potwierdzenie teza skarżącego, iż organ nie wykazał, na jakich wnioskowanych działkach ewidencyjnych jego zdaniem występują różnice. Zarówno w decyzji I i II instancji organy wskazały, iż w wyniku przeprowadzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. kontroli administracyjnej wniosku, stwierdzono przedeklarowanie powierzchni. Należy stwierdzić, iż powierzchnia przedmiotowych działek została wyznaczona w oparciu o dane informacji geograficznej GIS/LPIS zgromadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, uwzględniając tym samym uprawnione obszary do płatności przedmiotowych działek rolnych. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych za pomocą technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, przy czym uzyskane wyniki z jednego lub z drugiego rodzaju kontroli, co właściwie podniesiono w odpowiedzi na skargę, mają równoprawne znaczenie, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu zestawienia go z danymi ewidencji gruntów. Sąd stwierdza, iż skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji. Analizując ponadto prowadzone przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postępowanie odwoławcze, stwierdzić również należy, iż dokonana na jego podstawie ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, dowodzi prawidłowego jego przebiegu. Odnosząc się do treści załącznika do rozprawy wskazać należy, że skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła zarzutu naruszenia art. 97 §1 pkt 4 kpa, stąd trudno się Sądowi do niego odnieść. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 rozporządzenia 1122/2009 przez bezpodstawne jego zastosowanie wyjaśnić należy, że przepisy rozporządzeń unijnych są stosowane bezpośrednio i nie wymagają implementacji do prawa krajowego, jak ma to miejsce w przypadku dyrektyw. Dlatego pogląd wyrażony przez skarżącą o braku podstaw do stosowania tego przepisu z uwagi na brak jego implementacji w prawie krajowym, Sąd orzekający uznał za błędny. Ponadto zauważyć należy, że organy odniosły się do zarzutów i wskazały z jakich powodów nie uznały pomiarów z kontroli na miejscu z lat 2006 i 2009 za miarodajne. Argumentacji tej trudno zarzucić dowolność. Ponadto mając na względzie zasady doświadczenia życiowego stwierdzić należy, że w wyniku wykonywania prac polowych (np. oranie) powierzchnia działek wykorzystywana gospodarczo (rolniczo) może ulec zmianie, zwłaszcza na obszarze tak dużym jak przedmiotowy, stąd powierzchnia działek rolnych co roku może nieco odbiegać od tej w latach poprzednich. Z tych wszystkich przyczyn, uznając zarzuty skargi za niezasadne i nie stwierdzając, aby wydane w sprawie decyzje naruszały przepisy prawa materialnego lub procesowego w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.