I OSK 1199/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1860/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1860/11 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) stanowi w art. 2, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie natomiast z art. 39 tej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wynika z niego, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". Zasadnie zatem wskazały organy, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. We wskazanej kwestii, z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia obu decyzji wynika, że w marcu 2011 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. dysponował na zasiłki celowe kwotą 12.700 zł, z czego 90 gospodarstw domowych ubiegało się o taką pomoc, a średnia wysokość zasiłku celowego dla 1 gospodarstwa domowego wyniosła 141,11 zł, a więc mniej niż pomoc przyznana skarżącej. W miesiącu marcu 2011 r. J. S. otrzymała bowiem łączenie z pomocy społecznej kwotę 727 zł, w tym: zasiłek stały – 324 zł, zasiłek pielęgnacyjny – 153 zł, świadczenie pieniężne na żywienie – 100 zł oraz zasiłek celowy – 150 zł. Oznacza to, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego i dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy uzależnione jest udzielenie zasiłku celowego. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy, który wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 30 listopada 2011 r. Udział strony w rozprawie nie jest obowiązkowy. Wprawdzie skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie z adnotacją, że zalecane jest leżenie do 18 grudnia 2011 r., jednak w okresie objętym powyższym zaświadczeniem była obecna w siedzibie Sądu (m. in. 30 listopada 2011 r. składała osobiście pisma procesowe na biurze podawczym). Dlatego też Sąd uznał, że istniała realna możliwość uczestniczenia skarżącej na rozprawie 1 grudnia 2011 r. i nie uwzględnił powyższego wniosku. Na marginesie podać należy, że również 7 grudnia 2011 r. J. S. stawiła się w Sądzie i złożyła kolejne pisma procesowe, w tym wniosek o uzasadnienie niniejszego wyroku. Skargą kasacyjną z 21 marca 2012 r. J. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji przekroczenia granic uznania administracyjnego, a polegające na bezpodstawnej odmowie przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości; 2) postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 99 w zw. z art. 109 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez zaniechanie odroczenia rozprawy wyznaczonej na 1 grudnia 2011 r. w sytuacji, gdy niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a mianowicie chorobą, co uzasadniła skarżąca w sposób dostateczny we wniosku o odroczenie terminu rozprawy; b) art. 135 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że postępowanie Sądu I instancji i wydanie wyroku nie doprowadziło załatwienia sprawy; c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie naruszeń procedury administracyjnej, a w szczególności naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne i sprzeczne z interesem społecznym oraz poczuciem sprawiedliwości rozstrzygnięcie sprawy bez wyczerpującej i obiektywnej analizy całości materiału dowodowego oraz z naruszeniem zasady praworządności, a także bez wszechstronnej analizy sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ treść zaskarżonego wyroku wskazuje, że ustalony w postępowaniu stan faktyczny został przyjęty przez Sąd bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia się do postawionych przez skarżącą zarzutów, co uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, oświadczając, że pomoc ta nie została opłacona ani wynagrodzenie z tego tytułu nie zostało umówione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że: Ad. 1. W ocenie skarżącej organ powinien wykazać należytą troskę o zaspokojenie potrzeb życiowych skarżącej zważywszy, że "w orbicie zainteresowania MOPS-u są tylko 3 osoby z tego rodzaju niepełnosprawnością" jak skarżąca. Pomoc udzielana skarżącej jest dalece niewystarczająca w kontekście jej stopnia niepełnosprawności oraz potrzeb, skarżącej brakuje środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Jeżeli wskazaniem do leczenia jest uczęszczanie na basen, to skarżąca nie może korzystać z terapii bez właściwego kostiumu, szczepionki i leki są to również produkty pierwszej potrzeby, tak samo ubranie i kołdra – w świetle warunków w których mieszka i braku środków na utrzymanie domu i jego dogrzanie. Uznanie administracyjne nie jest niczym nieskrępowane. Organ winien dokonać szczegółowego przeglądu środków którymi dysponuje oraz wyselekcjonować osoby, które są najbardziej potrzebujące. Dlatego też, Sąd niezasadnie nie dokonał kontroli działalności organów w zakresie prawidłowości zastosowania uznania administracyjnego i w konsekwencji naruszył art. 39 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ad. 2. Poprzez wydanie zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zmierzał do zakończenia sprawy, chcąc jedynie jak najszybciej ją rozpoznać bez wnikliwej analizy oraz z pominięciem aktualnej sytuacji skarżącej. Organ administracji publicznej nie starał się dogłębnie wyjaśnić sprawy. Uzasadnienie sprowadza się wyłącznie do przytoczenia okoliczności faktycznych przedstawionych przez organ I stopnia. Organy administracyjne nie dokonały rzetelnej oceny stanu majątkowego skarżącej oraz jej możliwości majątkowych a także potrzeb. Organy nie przeanalizowały złożonych przez skarżącą wniosków, nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania skarżącej. Organ nie przesłuchał pracowników przeprowadzających wywiad środowiskowy w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów co do ich stronniczości. Organy nie dokonały gradacji osób potrzebujących i nie dokonał analizy wniosków pod kątem właściwego podziału pomocy celowej. Skarżąca jako jedna z nielicznych osób, którym przyznano pomoc celową jest osobą całkowicie niezdolną do wykonywania pracy. Pomimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego art. 7, 77, 80 k.p.a. sąd administracyjny nie uwzględnił skargi i naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. WSA naruszył również art. 99 w zw. z art. 109 p.p.s.a. Pomimo zaświadczenia lekarskiego, które uwiarygodniło stan zdrowia skarżącej i obiektywne okoliczności uniemożliwiające skarżącej wzięcie udziału w rozprawie, Sąd nie odroczył rozprawy. Uzasadnienie skarżonego wyroku zostało wadliwie sporządzone, ponieważ nie zawiera wskazanych wcześniej elementów, a więc nie jest możliwa kontrola instancyjna rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał w uzasadnieniu, jakie zarzuty podnosiła skarżąca oraz nie dokonał szczegółowej analizy ich zasadności, bądź też bezzasadności, a jedynie powtórzył za organami ustalone przez nie okoliczności faktyczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 99 w zw. z art. 109 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odroczenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w świetle okoliczności wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a których skarżąca skutecznie nie zakwestionowała, nieobecność skarżącej nie była wywołana ani nadzwyczajnym wydarzeniem, ani inną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Ponadto, naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, co powoduje, że zarzut naruszenia powołanego przepisu nie może odnieść zamierzonego skutku. Materiał dowodowy zawarty w administracyjnych aktach sprawy nie budzi wątpliwości i w pełni uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2011 r., [...]. Z tego względu zarzut uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 wspomnianej ustawy, poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku wyczerpującej analizy całości materiału dowodowego, naruszenia zasady praworządności i bez wszechstronnej analizy sprawy, tj. naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W uzasadnieniu decyzji organy wskazały na możliwości finansowe i sposób podziału środków z uwagi na potrzeby osób wnioskujących o pomoc. W istocie, skarżąca otrzymuje więcej w porównaniu do innych osób korzystających z pomocy społecznej. Zatem, działając w ramach uznania administracyjnego organ pomocy społecznej nie jest zobligowany do przyznania pomocy we wnioskowanej wysokości i należy uznać, że przedstawiając okoliczności wydania zaskarżonej decyzji nie naruszył w ten sposób art. 39 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Ponadto, zważyć należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Więc nawet, gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącej, że nie wyjaśnia ono w całości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to i tak byłoby to uchybienie nieistotne, bo pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem powinien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości.