I SA/Wa 1939/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi C.W., B.W., U.P. i K.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku C.W., B.W., U.P. i K.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w części dotyczącej do działek nr [...] i [...] położonych w B. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) - decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B. przy ul. [...], obręb [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, ul. [...], obręb [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, ul. [...], obręb [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, ul. [...], obręb [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, ul. [...], obręb [...], działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, ul. [...], obręb [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, ul. [...], obręb [...], działka nr [...] o pow. [...] ha oraz stwierdził nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń położonych na tych gruntach. Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. C.W., B.W., U.P. i K.M. wystąpili o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji uwłaszczeniowej, w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...]. C.W., B.W., U.P., K.M. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P., natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P., przy czym nabycie tych praw nie może naruszać praw osób trzecich. Stosownie natomiast do art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym pojęcie strony określa art. 28 Kpa, wiążąc to pojęcie z interesem prawnym. Minister badając interes prawny C.W., B.W., U.P. i K.M. ustalił, że ich poprzednicy (T.W. i S.W.) aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1979 r., Rep. [...] nr [...] sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wpisaną w księdze wieczystej KW Nr [...]. W skład powyższej nieruchomości weszły m. in. działki nr [...] (część) i nr [...], co wynika z akt, w tym z pisma Prezydenta B. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]. Organ zauważył, że do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie był zgłoszony wniosek o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Wnioski o zwrot części nieruchomości zostały złożone w 2002 r. (C.W. pismem z dnia [...] stycznia 2002 r., a B.W., K.M. i U.P. pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta B. w dniu [...] kwietnia 2002 r.). Minister wskazał, że sprawa zwrotu nieruchomości, po doprecyzowaniu złożonych wniosków, została załatwiona jeszcze przed wystąpieniem w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymaną w mocy przez decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym także w zakresie działek nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 553/06 oddalił skargę stron na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Zdaniem Ministra, stan prawny wskazuje, że składając wniosek z dnia [...] maja 2008 r. o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, skarżący nie dysponowali żadnym prawem rzeczowym do przedmiotowych działek, a sprawa zwrotu nieruchomości została załatwiona jeszcze przed złożeniem wniosku z dnia [...] maja 2008 r. Wobec tego organ nadzoru uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, i legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności uwłaszczeniowej. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. C.W., B.W., U.P. i K.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wojewody [...] nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz P. działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2 oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wojewody [...] nr [...] wnioskodawcy podali, że występują w różnych postępowaniach administracyjnych jako następcy prawni właścicieli, których prawa w ramach postępowania wywłaszczeniowego zostały naruszone. Skarżący podali, że interes prawny wnioskodawców jako następców prawnych spadkodawców (właścicieli) nigdy w dotychczasowych postępowaniach nie był kwestionowany. Nie podnoszono braku ich legitymacji do wszczynania tych postępowań i do udziału w nich na każdym etapie postępowania. Interes prawny wnioskodawców nie był też kwestionowany w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt II SA/Bd 553/06, gdzie występowali w charakterze strony skarżącej. W toku postępowania administracyjnego i sądowego w uzasadnieniach decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] i w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 553/06 zwrócono uwagę na nieważność decyzji kwestionowanych niniejszym wnioskiem o oddaniu w użytkowanie wieczyste, jako wydanych z naruszeniem art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził wprost, że decyzje zostały wydane przez wojewodę [...], mimo istnienia negatywnej przesłanki z art. 34 ustawy. Skarżący wskazali, że Minister Infrastruktury ograniczył rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowych do stwierdzenia, że wnioskodawcy, jako spadkobiercy byłych właścicieli T.W. i S.W. utracili przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z chwilą zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, co nastąpiło w związku z wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 października 2006 r. Zdaniem skarżących, stanowisko Ministra jest oczywiście błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie pozbawił wnioskodawców - spadkobierców, następców prawnych byłych właścicieli przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie kwestionował przymiotu strony wnioskodawców, ich legitymacji procesowej, ich interesu prawnego i w ogóle o tym nie orzekał z urzędu lub rozpoznając taki zarzut. Nikt i nigdy nie podważał statusu następców prawnych wnioskodawców jako sukcesorów (spadkobierców) właścicieli. W ocenie skarżących, spadkobiercy - następcy prawni byłych właścicieli nie tracą przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, z chwilą zakończenia innego postępowania. Odmienny wniosek prezentowany przez Ministra Infrastruktury jest pozbawiony jakichkolwiek podstaw faktycznych, logicznych i prawnych. Podstawy prawnej takiego stanowiska organ nie podał. Minister Infrastruktury utrzymując w mocy swoją decyzję, nie odniósł się do poprzedniej argumentacji, co do utraty przymiotu strony przez wnioskodawców w wyniku zakończenia innego postępowania i przedstawił inną koncepcję, równie błędną. Organ nie podał ponownie żadnej podstawy prawnej swego wnioskowania. Wnioskowanie to sprowadza się do błędnej implikacji, że brak statusu strony postępowania spowodowany jest tym, że skarżący, składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie dysponowali żadnym prawem rzeczowym do przedmiotowych nieruchomości. Skarżący podnieśli, że takie stanowisko organu jest błędne, ponieważ oparte jest na wadliwym założeniu, które nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa. Organ nadał niewłaściwą treść pojęciu interesu prawnego, co jest naruszeniem prawa materialnego, polegającym na niewłaściwej interpretacji art. 28 Kpa. Interes prawny wnioskodawców do stwierdzenia nieważności decyzji to ich zagwarantowane konstytucyjnie prawo wywodzone z następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości, których prawa majątkowe zostały naruszone przez organ administracji z rażącym naruszeniem prawa (art. 7, art. 64, art. 77 Konstytucji RP). Interes prawny wnioskodawców, przejawia się w żądaniu wszczęcia procedur przewidzianych w prawie w celu ochrony ich praw majątkowych wynikających z sukcesji (dziedziczenia) poprzez realizację uprawnienia z art. 34 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących, skoro ustawa ta dała wnioskodawcom określone prawo pierwszeństwa do nabycia nieruchomości publicznej, to znaczy że mają oni interes prawny w realizacji tego prawa. Wnioskodawcy wykazali, że prawa tego nie mogą zrealizować z powodu nieważnych decyzji administracyjnych. Interes prawny wnioskodawców polega więc także na zgodnym z prawem zwalczeniu tej bezprawnej przeszkody do realizacji własnego celu majątkowego. Wnioskodawcy zgodnie z prawem żądają ustalenia nieważności decyzji administracyjnych naruszających ich prawa majątkowe. Zgodnie z jednolitym w systemie prawa polskiego pojęciem "interesu prawnego" (jak np. ugruntowane rozumienie interesu prawnego z art. 189 Kpc) nie ma żadnych podstaw, aby wnioskodawcom odmówić tej motywacji działania. Skoro więc wnioskodawcy kierują się właściwie pojętym interesem prawnym, mają też status strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 Kpa). Decyzja Ministra Infrastruktury jest więc rażąco sprzeczna z prawem, a wniosek o ustalenie nieważności decyzji administracyjnej powinien być uwzględniony, skoro odpada jedyna przesłanka negatywna braku interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji – jak słusznie wskazał Minister – może wszcząć tylko osoba, która legitymuje się interesem prawnym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 Kpa postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną zaś - według art. 28 Kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach dotyczących oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej, na podstawie której P. nabyło z mocy prawa mienie Skarbu Państwa będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu tego Przedsiębiorstwa stronami są Skarb Państwa (właściciel mienia), P. lub P. S.A. jako następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego P. (posiadacza gruntu i zarazem wnioskodawca) oraz osoby trzecie, którym przysługują do nieruchomości prawa, które uwłaszczenie (następujące z dniem 27 października 2000 r.) może naruszyć. Tych bowiem podmiotów dotyczą skutki wadliwej decyzji uwłaszczeniowej. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżący są podmiotami należącymi do kategorii osób trzecich, o których mowa w art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (DZ. U. Nr 84, poz. 948) i czy w związku z tym mogą skutecznie wystąpić z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Analizując to zagadnienie zacząć należy od tego, że roszczenie o zwrot nieruchomości zgłoszone na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest prawem, które uwłaszczenie może naruszyć. Spadkobierca poprzedniego właściciela gruntu ma zatem interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Gdyby się bowiem okazało, że właściwy wojewoda wydał decyzję uwłaszczeniową przed zakończeniem postępowania o zwrot nieruchomości, to wówczas organ winien rozważyć, czy decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Uszło jednak uwadze skarżących, że zarówno w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w momencie wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego jak i w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie zostały zgłoszone roszczenia o zwrot przez spadkobierców S.W. i T.W. (poprzednich właścicieli gruntu). Wobec tego Minister trafnie ocenił, że skarżący nie mają w postępowaniu nadzorczym interesu prawnego, skoro nie należą do osób trzecich, o których mowa w art. 34 ust. 4 tej ustawy. Sąd zauważa, że warunkiem skutecznego powołania się na roszczenia wywodzone z przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami było to, aby roszczenia te zostały zgłoszone przed lub na etapie postępowania uwłaszczeniowego. Tymczasem w niniejszej sprawie roszczenia o zwrot zostały zgłoszone w 2002 r. (po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego). W tej sytuacji Minister zasadnie uznał, że C.W., B.W., U.P. i K.M. nie są uprawnieni do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w B. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że kwestia spadkobrania po poprzednich właścicielach gruntu, sama w sobie, nie tworzy po stronie skarżących interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Skarżący nie nabyli bowiem prawa własności do przedmiotowego gruntu od swych poprzedników prawnych, ponieważ prawo to zostało przeniesione na Skarb Państwa. Skarżącym jako następcom prawnym poprzednich właścicieli przysługiwało jedynie roszczenie o zwrot gruntu na podstawie art. 136 ust. 3 ugn. W konsekwencji podnoszona w skardze kwestia spadkobrania po poprzednich właścicielach mogła by mieć znaczenie, ale w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości nabytej w trybie, o którym mowa w art. 216 ust. 1 ugn (dlatego też skarżący mieli interes prawny w postępowaniach zakończonych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] i wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 53/06). Nie można się zgodzić ze skarżącymi, że ich interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej wynika z przepisu art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy spadkobiercy właścicieli pozbawionych prawa własności nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. złożyli wnioski o nabycie nieruchomości wymienionych w wykazie nieruchomości pozostających w zasobie publicznym przeznaczonych do sprzedaży (art. 35 ust. 1 ugn). Kwestia skorzystania z prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ugn stanowi zatem inne zagadnienie prawne, niż sprawa legalności decyzji uwłaszczeniowej. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy właściwy organ podejmie decyzję o zbyciu konkretnych gruntów osobom trzecim i swą decyzję poda do publicznej wiadomości (w niniejszej sprawie brak dowodu na to, że Prezydent Miasta B. zamierza zbyć nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...]). Zdaniem Sądu, uwłaszczenie P. prawem użytkowania wieczystego, w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe’’ nie jest zdarzeniem tożsamym ze zbywaniem nieruchomości, które jest działalnością podmiotu publicznoprawnego wykonywaną w sferze cywilnoprawnej. Trzeba wskazać, że stwierdzenie nabycia przez P. z mocy prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości dokonane przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] nie oznaczało jej zbycia w rozumieniu art. 34 ust. 1 pkt 2 ugn. Zbywanie nieruchomości odnosi się bowiem do dokonywania czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 4 pkt 3b ugn). Nie można pominąć i tego, że pocedurę zbywania uruchamia i przeprowadza właściwy organ. W rozumieniu art. 4 pkt 9 i 9b1 ugn właściwym organem nie jest wojewoda, lecz starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela stanowiska skarżących, co do tego, że w uzasadnieniach decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 553/06 zwrócono uwagę na nieważność decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste, jako wydanych z naruszeniem art. 34 ugn, ponieważ w treści tych rozstrzygnięć brak skonkretyzowanych wywodów odnoszących się do kwestii ważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w kontekście przepisu art. 34 ugn. Faktem jest natomiast to, że Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji inaczej uzasadnił rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, niż to miało miejsce w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Takie działanie organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ w obu decyzjach organ ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz zwrócił uwagę na kwestię zasadniczą, tzn. na to, że skoro skarżącym nie przysługują względem uwłaszczonych działek żadne prawa jako osobom trzecim w rozumieniu art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., to nie mogą legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.