I OSK 1368/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 365/11 w sprawie ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 365/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie wniosku z dnia 19 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1) i przyznał wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 19 sierpnia 2011 r. W.S. zwrócił się do Wójta Gminy w Klembów o wydanie odpisu zarządzenia Wójta nr [...], wraz z odpisem wszelkich załączników. W.S. w dniu 9 września 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy w Klembów, w której zarzucił organowi nierozpatrzenie jego wniosku z dnia 19 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z tego powodu skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Klembów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w odpowiedz na wniosek skarżącego, który wpłynął do urzędu w dniu 22 sierpnia 2011 r., została udzielona pismem z dnia 7 września 2011 r. Poinformowano wówczas wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie figuruje w rejestrze zarządzeń wydanych przez Wójta. Po dokładnej analizie organ stwierdził, że w bip.klembow.pl figuruje zarządzenie [..]. Błąd został skorygowany przez administratora strony bip.klembow.pl. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Uwzględniając treść obowiązujących przepisów Sąd I instancji przyjął, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Wójt Gminy Klembów pozostaje w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organem władzy publicznej, zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto jego zarządzenia odnoszące się do zasad funkcjonowania urzędu gminy stanowią informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania. Stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Natomiast jeżeli podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji to ma obowiązek pisemnie o tym fakcie poinformować wnioskodawcę. Oddalając skargę Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy Klembów nie pozostaje w bezczynności, albowiem poinformował skarżącego, że wnioskowanej przez niego informacji nie posiada, wskazując, że zarządzenie o nr [...] nie figuruje w rejestrze zarządzeń wydanych przez Wójta. Tym samym organ udzielił zainteresowanemu wnioskowanej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w kręgu zainteresowania skarżącego pozostawało zarządzenie o nr [...], to strona miała do tego aktu dostęp na stronie Urzędu Gminy Klembów w BIP. Jak wynika z pisma procesowego organu z dnia 1 marca 2012 r. oraz załączonych do niego załączników, treść zarządzenia Wójta Gminy Klembów nr [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy Klembów wraz załącznikami: nr 1 Schemat organizacyjny urzędu Gminy, nr 2 Zasady podpisywania pism, znajduje się w BIP. Skoro wnioskodawca może pozyskać treść interesujących go dokumentów z BIP, organ nie ma obowiązku ich udzielenia na wniosek. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, podniósł: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 149 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a,. mimo iż organ pozostawał w bezczynności, nie udzielając żądanej informacji ani nie wydając decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji z powołaniem się na brak takiej informacji albo jej udostępnienie w BIP; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji przez organ z powołaniem się na brak takiej informacji lub jej udostępnienie w BIP; 3) ewentualnie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w postaci art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a poprzez nieumorzenie postępowania jako bezpodmiotowego wobec wykonania przez organ czynności po wniesieniu skargi na bezczynność. W ocenie autora skargi kasacyjnej kwestią niewyjaśnioną w toku postępowania była intencja skarżącego co do przedmiotu wniosku, a mianowicie, czy występował on o udostępnienie nieistniejącego, jak twierdzi organ, zarządzenia [...], czy też zarządzenia [...]. Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok rozważył obie możliwości. Stwierdził, że bez względu na intencje skarżącego organ wywiązał się ze swoich obowiązków udzielając odpowiedzi pismem z dnia 7 września 2011 r. Zgodził się skarżący z poglądem Sądu I instancji, iż nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznej na wniosek, jeśli jest ona udostępniona w BIP, a tym bardziej jeśli organ nie jest w posiadaniu danej informacji. Nie zgodził się jednak, iż w stosunku do przedmiotowego wniosku wystarczająca czynnością organu było pismo z dnia 7 września 2011 r. Podniósł, że Sąd I instancji nie przytoczył żadnych argumentów za tezą, iż w przedmiotowej sytuacji nie ma obowiązku wydania decyzji odmownej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W opinii skarżącego kasacyjnie decyzja taka powinna zostać wydana, a jej brak stanowi o bezczynność organu. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, które powinno zakończyć się udostępnieniem informacji zgodnie z wnioskiem lub wydaniem decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy. Jedynie bowiem decyzja administracyjna pozwala wnioskodawcy na poznanie wyrażonego w ustawowej formie stanowiska organu i obronę swych praw, gdyby ze stanowiskiem tym się nie zgadzał. W przypadku uznania, że organ pismem z dnia 7 września 2011 r. wykonał swoje ustawowe obowiązki należy zauważyć, że pismo organu dotarło do wnioskodawcy 13 września 2011 r., czyli po wniesieniu skargi przez wnioskodawcę, a co za tym idzie postępowanie wszczęte skargą z dnia 9 września 2011 r. powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i umorzenie postępowania. Nadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżący kasacyjnie domagał się udostępnienia treści zarządzenia organu nr [...] wraz z odpisem wszelkich załączników. Takie zarządzenie nie istnieje, o czym został poinformowany. Jednocześnie organ wskazał, że na stronie internetowej Gminy zauważył błąd polegający na wskazywaniu jako istniejące zarządzenia nr [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy Klembów. Tymczasem organ w tej sprawie wydał zarządzenie nr [...], którego jego treść dostępna jest na stronie internetowej Gminy. Rozpoznając zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że jest to przepis kompetencyjny i nie zostało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane gdzie kasator upatruje jego naruszenia. Zarzut ten jest niezrozumiały w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a., który to przepis nie miał zastosowania przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do wskazania braku zastosowania w sprawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Przez odmowę udostępnienia informacji publicznej należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Natomiast w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z tego powodu, że taka informacja jest zamieszczona w BIP, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej. Przepis art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP, jest udostępniana na wniosek. Z treści tego przepisu wynika, jeżeli informacja jest zawarta w BIP organ nie odmawia udzielenia informacji, a jedynie odsyła wnioskodawcę do urzędowego publikatora teleinformatycznego – Biuletynu Informacji Publicznej. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w drodze decyzji następuje jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w szczególnym przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, który w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Przepis art. 16 ust. 1 nie przewiduje wydania decyzji w sytuacji zamieszczenia żądanej informacji w BIP, do czego organy władzy publicznej samorządów gospodarczych i zawodowych są zobowiązane na podstawie przepisu art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji właściwą reakcją organu na wniosek dotyczący informacji publicznej znajdującej się w BIP jest udzielenie wnioskodawcy informacji, żądana treść znajduje się na stronie internetowej. Tak też uczynił w sprawie organ. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w sprawie nie ma zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a., zaś skargę należało oddalić w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Dokonana w sprawie wykładnia art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w pełni aprobowana W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił także naruszenie przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.. Przepis art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W przedmiotowej sprawie wniosek W.S. z dnia 19 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Urzędu gminy Klembów w dniu 22 sierpnia 2011 r. Odpowiedz na ten wniosek została udzielona w dniu 7 września 2011 r. Powyższe pismo dotarło do adresata w dniu 13 września 2011 r. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność organu pochodzi z dnia 8 września 2011 r. W tej dacie organ nie pozostawał bezczynny, co słusznie skutkowało oddaleniem skargi i nie było podstaw do umorzenia postępowania. Nadto trzeba zwrócić uwagę i na to, że skarżący sporządził skargę na bezczynność jeszcze przed zapoznaniem się z treścią pisma sporządzonego w odpowiedzi na złożony wniosek. Natomiast bezspornie cały czas na stronie internetowej urzędu mógł skarżący zapoznać się z treścią interesującego go zarządzenia dotyczącego regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Klembów i załączników do niego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P p s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a