I SA/Wa 1135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz P. [...] od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] czerwca 1989 r., nr [...] o przekazaniu w zarząd X na czas nieoznaczony gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako dz. nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] ha, objętej nr hip. [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. decyzją z dnia [...] czerwca 1989 r. przekazał przedmiotową nieruchomość w zarząd X na czas nieoznaczony. Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2002 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił J. G. Pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. co do części przedmiotowej działki objętej nr hip. [...] wystąpili również D. K. i A. K. Z kolei pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. P. R. działając w imieniu M. i D. R. wystąpił o wznowienie postępowania wszczętego wnioskiem J. G. z dnia 7 czerwca 2002 r., które zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 1989 r. w części dotyczącej nieruchomości hip. [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1952 r., nr [...] Wydział Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. odmówił dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...], stwierdzając jednocześnie, że znajdujące się na gruncie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa. W związku z powyższym kwestionowaną decyzją z dnia [...] czerwca 1989 r. powyższy grunt przekazano w zarząd X. Następnie na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), X nabył z mocy prawa w dniu 27 września 1990 r. prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez X ww. działki. Organ wskazał jednocześnie, że decyzją z dnia [...] lipca 1994 r., nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność ww. orzeczenia dekretowego z dnia [...] maja 1952 r., co spowodowało przywrócenie stanu poprzedniego, sprzed wydania unieważnionego aktu. Skoro zatem przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1989 r. nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu, to tym samym Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. w dniu [...] czerwca 1989 r. nie był władny dysponować całością działki nr [...], więc działał z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że powyższa sytuacja dawałaby podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej nieruchomości ozn. hip. [...], jednak z uwagi na fakt, że stanowiła ona podstawę wpisu do księgi wieczystej X jako użytkownika wieczystego gruntu oraz właściciela budynku na nim się znajdującego, to uznać należało, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. W uzasadnieniu organ podał, że wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu ozn. hip. [...], w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. Skarb Państwa nie był władny orzekać o oddaniu w zarząd tej części gruntu. W związku z tym kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu w sprawie nie zaszły również nieodwracalne skutki prawne, bowiem z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem m. in. przedmiotowej nieruchomości jest X na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzającej nabycie ww. działki przez X, na podstawie art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Wobec powyższego zdaniem organu nie nastąpiło takie przekształcenie lub przeniesienie na podmiot trzeci własności nieruchomości, którego to skutku organ nie jest w stanie odwrócić w ramach swoich kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła X wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne; art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż nie zachodzą przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, mimo istnienia faktycznych i prawnych ku temu przesłanek; art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew twierdzeniom Ministra Infrastruktury, skutek prawny w postaci nabycia użytkowania wieczystego, a następnie własności przedmiotowej nieruchomości przez X nie powstał z chwilą wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., lecz z mocy samego prawa. Powołana decyzja deklaratoryjna jedynie potwierdzała istniejący stan prawny, a nie tworzyła nowy. Tym samym decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] czerwca 1989 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.")). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem była decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] czerwca 1989 r. orzekająca o przekazaniu w zarząd X na czas nieoznaczony grunt położony w W. przy ul. [...] na podstawie wskazanych w jej sentencji przepisów m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14 poz. 74) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47 poz. 240 z późn. zm.). Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy podnieść, że podstawową do rozstrzygnięcia jest kwestia wywołania lub nie przez decyzję z dnia [...] czerwca 1989 r. nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2010 r. stwierdza bowiem, że w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa jednak nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Brzmienie przepisu art. 156 § 2 kpa sprawia, że instytucja nieodwracalności znajduje zastosowanie w stosunku do skutków prawnych, a nie faktów. Wobec czego wskazuje się, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (por. uchw. SN-7 z 28 maja 1992 r. –III AZP 4/92, OSNC 1992, Nr 12, poz.211, Komentarz do k.p.a pod redakcją prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej do przepisu art.156). Przy ocenie odwracalności lub nieodwracalności skutku prawnego decyzji należy mieć przy tym na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje w rozumieniu umocowania do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. W wyroku z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1796/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. NSA podkreślił, że odwrócenie w takim wypadku skutku prawnego jest niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, że decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym, może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, choćby nawet był dotknięte ułomnościami. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom wyrażonym w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., nastąpiły nieodwracalne skutki decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] czerwca 1989 r. Zdaniem sądu najistotniejszą dla powyższej oceny jest okoliczność związana z ustanowieniem na przedmiotowym gruncie prawa wieczystego użytkowania na rzecz X z dniem 27 września 1990 r. na mocy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z treścią przepisu art. 182 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dniem wejścia jej w życie (27 września 1990 r.) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Sformułowania ustawowe nie budzą wątpliwości - do ustanowienia prawa wieczystego użytkowania dochodziło na mocy przedmiotowego przepisu ex lege, przy czym ustawodawca nie przewidział w tym zakresie obowiązku wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Zdaniem sądu to właśnie ten etap przekształcenia zdecydował o nieodwracalności skutków prawnych decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. Organy administracji publicznej nie mają bowiem uprawnień do kontroli działań ustawodawcy i tym samym nie dysponują takimi narzędziami prawnymi, dzięki wykorzystaniu których mogłyby zniwelować skutki wywołane przez przepisy ustawowe. Wpis prawa wieczystego użytkowania do księgi wieczystej miał charakter deklaratoryjny i wobec tego poza rozważaniami powinna pozostać kwesta terminu jego dokonania. Podobnie zdaniem sądu, niewłaściwe jest przeniesienie ciężaru argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na kwestę nabycia przez X z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. na mocy przepisu art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) nieodpłatnie prawa własności przedmiotowego gruntu. Nabycie tego prawa stwierdził (zgodnie z przepisem ustawy) w drodze decyzji Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2007 r. Problem nieodwracalności skutków prawnych pojawia się nie tylko przy decyzjach konstytutywnych, dotyczy on również decyzji deklaratoryjnych. W razie stwierdzenia wadliwości procesu uwłaszczenia organ władny jest podjąć decyzję wadliwość tę usuwającą. W przedmiotowej sprawie jak wykazano powyżej proces nieodwracalności skutków prawnych decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. nastąpił wcześniej – stąd zbędna stała się analiza dalszego etapu przekształceń. Uznając w powyższych okolicznościach zarzuty skargi za uzasadnione Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200 P.p.s.a.