II GSK 548/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Tadeusz Cysek Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1661/11 w sprawie ze skargi K. Ch. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. Ch. 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych - oddalił skargę, z następującym uzasadnieniem. K. C. (skarżący) wnioskiem z [...] października 2010 r. zwrócił się do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. o dofinansowanie w ramach środka 1.5 "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" na realizację operacji "Utrata miejsca pracy w wyniku trwałego wycofania z eksploatacji jednostki rybackiej Ł.". Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania pomocy. Decyzją z [...] maja 2011 r. Prezes ARiMR ww. decyzję utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - oddalając skargę - wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący spełnia warunki określone w § 23 ust. 1 rozporządzeniu MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w Programie Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. z 2009 r. nr 101, poz. 840, ze zm.; dalej: rozporządzeniu MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r.), a wobec tego, czy przysługuje mu pomoc finansowa w ramach operacji "Utrata miejsca pracy w wyniku trwałego wycofania z eksploatacji jednostki rybackiej Ł.". Z treści powołanego przepisu WSA wywiódł, że dofinansowanie z przyjętego programu pomocowego mogą uzyskać dwie grupy beneficjentów pomocy, mianowicie pierwsza grupa to rybacy zatrudnieni (na umowę o pracę) przez 12 miesięcy na statku, który trwale zaprzestał wykonywanie działalności połowowej i druga grupa to armatorzy, współarmatorzy, właściciele i współwłaściciele, którzy muszą przepracować ostatnie 24 miesiace na jednostce, która trwale zaprzestała wykonywanie działalności połowowej. Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustaliły, iż skarżący nie spełnia warunków określonych dla drugiej grupy beneficjentów w § 23 powyższego rozporządzenia i w chwili ubiegania się o pomoc finansową nie był armatorem pracującym na statku rybackim w okresie 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich. Według WSA, na potwierdzenie spełnienia przyjętych kryteriów, zgodnie z częścią I ust. 5 załącznika do powoływanego rozporządzenia, dołącza się do wniosku m.in: dokumenty potwierdzające pracę na statku rybackim, wyciąg pływania potwierdzony przez właściwy urząd morski, listę zawierającą imiona i nazwiska członków załogi oraz dokument poświadczający opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne przez armatora lub współarmatora lub właściciela albo współwłaściciela statku rybackiego. Za prawidłowe Sąd przyjął ustalenie, że skarżący, zgodnie z nadesłaną listą załogi, był armatorem na statku rybackim Ł., pełniąc funkcję kierownika jednostki, wg przedstawionego wyciągu pływania skarżący podjął pracę (zaciąg) w dniu [...] marca 2007 r., a zwolnił się w dniu [...] maja 2008 r. a następnie ponownie się zaciągnął w dniu [...] października 2008 r., a zwolnił [...] września 2009 r. Zgodnie z nadesłanym zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wystawionym przez Burmistrza Miasta Ł. z [...] października 2004 r. rozpoczął działalność gospodarczą w dniu [...] kwietnia 1997 r. Sąd podkreślił, że wnioskodawca (skarżący) dostarczył niezbędne dokumenty, jednak organy opierając się na nich, w tym na zaświadczeniu ZUS Oddział w L. z [...] lipca 2010 r., słusznie uznały, że podlegał on ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej z przerwami, w których zawieszał działalność w ZUS – i trafnie przyjęły, że zainteresowany nie spełnia warunków przyznania pomocy. Decyzja o wykreśleniu z Rejestru Statków Rybackich statku rybackiego (jednostka została zezłomowana), którego armatorem był skarżący, uprawomocniła się z dniem [...] października 2009 r. Przed datą tą skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu w okresie od [...] października 2008 r. do [...] września 2009 r. Zestawienie to wskazuje, że skarżący nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu w sposób ciągły, a jedynie w pewnych okresach czasu, a to nie spełnia wymagań niezbędnych do otrzymania pomocy finansowej. Zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, wystawione przez Burmistrza Miasta Ł. z [...] października 2004 r., lista załogi statku oraz książeczka żeglarska - o których wspomina zainteresowany w treści skargi - potwierdzają, że w całym ww. okresie czasu, od którego zależy przyznanie pomocy finansowej skarżący nie był zamustrowany, ale nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Nie są to jednak, dokumenty potwierdzające "zatrudnienie", o którym mowa w ww. rozporządzeniu, a fakt prowadzenia ciągłej działalności gospodarczej nie wpływa na okresy zawieszenia działalności w ZUS. Sąd nadmienił, że organy błędnie posłużyły się w treści zaskarżonej decyzji sformułowaniem, że "w całym ww. okresie K. C. nie opłacił składek na ubezpieczenia społeczne", gdyż znaczenie dla sprawy ma fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu, co jak wykazano, nie miało miejsca w niezbędnym okresie 24 miesięcy. Błąd ten - jak podkreślono - nie wpływa na przyjęte przez Sąd rozważania dotyczące przedmiotowej sprawy. WSA podkreślił cel istnienia Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich na lata 2007-2013" (Środek 1.5) – tj. łagodzenie negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych restrukturyzacji polskiej floty rybackiej. W ocenie Sądu I instancji - skarżącemu nie mogła jednak zostać przyznana pomoc finansowa, gdyż nie spełnił on warunku wynikającego z § 23 rozporządzenia pomocowego (interpretowanego w kontekście art. 27 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006, zgodnie z którym Fundusz (Europejski Fundusz Rybacki) może mieć udział w finansowaniu środków społeczno-gospodarczych proponowanych przez państwa członkowskie na rzecz rybaków dotkniętych zmianami w zakresie rybactwa, które to środki obejmują: nieodnawialną rekompensatę dla rybaków, którzy przepracowali jako rybacy na pokładzie statku co najmniej dwanaście miesięcy, pod warunkiem że statek rybacki, na którym byli zatrudnieni, został objęty trwałym zaprzestaniem działalności połowowej w rozumieniu art. 23 rozporządzenia). Objęcie taką rekompensatą również armatorów, współarmatorów, właścicieli i współwłaścicieli statków rybackich stanowi rozszerzenie tej formy pomocy na dodatkową grupę osób, pod warunkiem spełnienia przez nich warunków określonych w § 23 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009r. W skardze kasacyjnej - zaskarżając powyższy wyrok w całości – K. C. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1. mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego tj. § 23 rozporządzenia MRiRW – przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. przepisów postępowania w odniesieniu do dowodów, co stanowi uchybienie, które wpłynęło na wynik sprawy. Skarżący wniósł też o zasądzenie na jego rzecz kosztów, z uwzględnieniem wydatków poniesionych na sporządzenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej - odnośnie objętego zarzutami § 23 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r. - podniesiono, że przepis stanowi o 24 miesięcznym okresie bycia armatorem/właścicielem pracującym ale nie wymaga aby okres ten miał charakter ciągły. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis ten mówi o armatorze/ właścicielu "pracującym" na danym statku "w okresie 24 miesięcy" a nie o armatorach/właścicielach - jak przyjął WSA - którzy "muszą przepracować ostatnie 24 m-ce na jednostce". W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie - z uwagi na brak wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany skarżonego orzeczenia. Podniesiono też, że w skardze kasacyjnej nie określono przepisów postępowania, naruszenie których zarzucono Sądowi I instancji. Z ostrożności procesowej organ domagał się oddalenia skargi kasacyjnej – jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, mimo stwierdzonych w niej nieprawidłowości i mimo tego, że nie wszystkie jej podstawy można uznać za usprawiedliwione. I tak, zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm; dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wynikająca z przytoczonego przepisu konieczność zawarcia w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany wynika tego, że - co do zasady - nie jest dopuszczalna wykładnia przez sąd kasacyjny zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skoro jednak skarga kasacyjna jest zredagowana w taki sposób, że skład orzekający nie ma wątpliwości interpretacyjnych co do tego jakiego orzeczenia strona domaga się, odrzucenie skargi kasacyjnej – zgodnie z wnioskiem organu – uznano w tym przypadku za zbyt restrykcyjne. Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest sformułowanie zarzutów kasacyjnych przez wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanym przypadku podnosząc zarzut uchybień proceduralnych nie wskazano żadnego przepisu. Takie sformułowanie podstawy naruszenia przepisów postępowania nie poddaje się więc ocenie i skargi kasacyjnej nie popiera. Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut naruszenia § 23 rozporządzeniu MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. - przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na etapie postępowania kasacyjnego – w świetle poddających się ocenie podstaw kasacyjnych – istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jakie wymogi spełnić musi rybak, aby przyznano mu pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących utraty miejsca pracy na statku rybackim Objęty zarzutami skargi kasacyjnej § 23 ust. 1 rozporządzeniu MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. stanowi, że pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących utraty miejsca pracy na statku rybackim jest przyznawana rybakowi, który: 1) utracił miejsce pracy w wyniku trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu danego statku rybackiego oraz znajduje się na liście zawierającej imiona i nazwiska członków załogi tego statku sporządzonej przez właściciela albo armatora tego statku; 2) był zatrudniony co najmniej przez 12 miesięcy na statku rybackim, o którym mowa w pkt 1, lub był armatorem albo współarmatorem lub właścicielem albo współwłaścicielem pracującym na tym statku w okresie ostatnich 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich. Z przytoczonej regulacji istotnie wynika więc, że prawodawca przewidział dwie grupy beneficjentów, uprawnionych do uzyskania powyższej pomocy. Dla obu tych grup określił odmienne wymogi. Dla rybaków zatrudnionych wprowadził wymóg zatrudnienia przez określony czas (co najmniej 12 miesięcy). W przypadku zaś armatorów (współarmatorów lub właścicieli/współwłaścicieli statków) odnośnie wymogu pracy, określono praca z jakiego okresu brana może być pod uwagę (okres ostatnich 24 miesięcy). Zwrócenia uwagi wymaga, że art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U.UE L z dnia 15 sierpnia 2006 r.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006) - dotyczący rekompensat społeczno-gospodarczych w celu zarządzania wspólnotową flotą rybacką – w ust. 1 lit. e stanowi, że EFR może mieć udział w finansowaniu środków społeczno-gospodarczych proponowanych przez państwa członkowskie na rzecz rybaków dotkniętych zmianami w zakresie rybactwa, które to środki obejmują nieodnawialną rekompensatę dla rybaków, którzy przepracowali jako rybacy na pokładzie statku co najmniej dwanaście miesięcy, pod warunkiem że statek rybacki, na którym byli zatrudnieni, został objęty trwałym zaprzestaniem działalności połowowej w rozumieniu art. 23 /.../. Co istotne, unijne rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich (art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej /TFUE/ - Dz.U. z 2004 r, nr 90, poz 864/2; dawny art. 249 TWE). Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jakichkolwiek argumentów, które mogłyby popierać zamysł krajowego prawodawcy "wydłużenia" wymaganego czasy pracy armatorów (współarmatorów lub właścicieli/współwłaścicieli statków) pracujących na statkach w stosunku do rybaków na statkach tych zatrudnianych i w stosunku do czasu pracy przewidzianego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1198/2006. Nie ma też podstaw by przyjąć, że racjonalny prawodawca bez wyraźniej przyczyny w jednym przepisie krajowego aktu wykonawczego wprowadził niejednolite określenia: czasu zatrudnienia i pracy w określonym okresie. Gdyby wolą prawodawcy było wprowadzenie odnośnie armatorów (współarmatorów lub właścicieli/współwłaścicieli statków) wymogu pracy "przez" 24 miesiące - tak też przepis ten zostałby sformułowany. Z treści § 23 ust. 1 rozporządzeniu MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. w zestawieniu z art. 27 ust. 1 lit. e rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 wywieść należy zatem, że jednym z wymogów przyznania pomocy – w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących utraty miejsca pracy na statku rybackim – rybakowi, który był armatorem albo współarmatorem lub właścicielem albo współwłaścicielem pracującym na statku, na którym zaprzestano działalności połowowej, jest wymóg pracy na tym statku łącznie przez 12 miesięcy w okresie ostatnich 24 miesięcy. Z regulacji nie można przy tym wyprowadzić wymogu ciągłości pracy (przez co najmniej 12 miesięcy). W rozpoznawanej sprawie nie jest skutecznie podważane, że na potwierdzenie spełnienia wymogów z § 23 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r. należy dołączyć dokumenty wymienione w części I ust. 5 załącznika do tego aktu wykonawczego, w tym dokument poświadczający opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne. W tym stanie rzeczy ocena zasadności zastosowania w sprawie § 23 ww. rozporządzenia zależna jest od ustaleń faktycznych - stosownych do prawidłowej wykładni tego przepisu. Zastosowanie prawa materialnego - subsumcja - wyraża się bowiem w tym, że stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalony stanu faktycznego nie może być "podciągnięty" pod hipotezę określonej normy prawnej. Z kolei dokonywanie ustaleń faktycznych wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, oceni czy dokonane w sprawie ustalenia dotyczą faktów prawotwórczych a więc mających wpływ na wynik sprawy i czy ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na jej załatwienie a jeśli tak czy rzeczywisty stan faktyczny odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w prawidłowo interpretowanej normie prawnej, znajdującej zastosowanie w sprawie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.