I OSK 394/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1093/11 w sprawie ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz M. M. i M. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Łd 1093/11, po rozpoznaniu skargi M. M. i M. M., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Prezydent Miasta Skierniewice - na podstawie art. 144, art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej ugn) oraz uchwały nr 112/99/12 Rady Miejskiej w Skierniewicach z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej - ustalił opłatę adiacencką w wysokości: 1436,40 zł dla M. M. i M. M. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Skierniewicach, przy ul. [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] związanego z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. Sieć kanalizacyjną oddano do użytkowania z dniem 16 kwietnia 2008 r. Po rozpoznaniu odwołania M. M. i M. M., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy powołaną decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. w kosztach budowy urządzeń infrastruktury uczestniczą właściciele nieruchomości. W przepisie tym nie uściślono, że adresatem normy jest właściciel nieruchomości z dnia, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, opłata jest więc związana z konkretną nieruchomością. Ma więc charakter zobowiązania realnego. Natomiast dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej ma tylko znaczenie dla ustalenia trzyletniego terminu do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości został udokumentowany w sposób prawidłowy operatem szacunkowy. Kolegium nie stwierdziło również aby został naruszony art. 10 Kpa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - M. M. i M. M. podnieśli zarzut naruszenia art. 144 i 145 ugn. Podkreślili, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej związany jest ze wzrostem wartości nieruchomości. Ten wzrost zaś związany jest z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury technicznej. W tej dacie zaś skarżący nie byli jeszcze właścicielami przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając że organy administracji błędnie zastosowały art. 144 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1402/10, że kluczowym elementem regulacji prawnej dotyczącym opłaty adiacenckiej jest fakt stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi bowiem wynagrodzenie dla gminy za zwiększenie użyteczności nieruchomości na skutek stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej, gdzie miernikiem tej użyteczności jest wzrost wartości nieruchomości. Przy czym niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właścicielem zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Reasumując Sąd I instancji uznał za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 144 ust. 1 ugn., w wyniku której organ obciążył opłatą adiacencką osoby, które nie były właścicielami nieruchomości w dacie wzrostu jej wartości, wynikającego ze stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci sanitarnej. Skarżący w istocie nie powinni stać się stronami tego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 144 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że niezależnie od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, osobą zobowiązaną do jej poniesienia jest właściciel nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny i organ musi uwzględnić okoliczności faktyczne i prawne istniejące w dniu wydania decyzji. Dlatego też stroną postępowania w sprawie ustalenia takiej opłaty jest aktualny właściciel nieruchomości. M. M. i M. M. wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 144 ust. 1 ugn i tego czy osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest właściciel nieruchomości z dnia stworzenia warunków korzystania z urządzenia, czy też właściciel na dzień wydania decyzji o tej opłacie. W skardze kasacyjnej wywiedziono, że w związku z konstytutywnym charakterem decyzji ustalającej opłatę – do jej poniesienia zobowiązany jest właściciel z dnia wydania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony i pozostający w sprzeczności tak z treścią art. 144 ust. 1 ugn jak i samym charakterem opłat adiacenckich. Wskazać należy, że w przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wywołanego wybudowaniem urządzeń lokalnej infrastruktury publicznej, zwiększenie się wartości następuje w momencie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do danego urządzenia infrastrukturalnego. Obowiązek uiszczenia należności publicznej wiąże zatem ustawodawca z określonym zdarzeniem, które spowodowało wzrost wartości nieruchomości będący następstwem wywołania wybudowania urządzenia. Opłata adiacencka ma charakter obciążenia osoby, a nie nadania statusu rzeczy. Nabywca nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej (sukcesja syngularna) nie wchodzi bowiem we wszelkie obciążenia i obowiązki spoczywające na poprzednim właścicielu, a zakres jego następstwa prawnego określają przepisy szczególne np. przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Natomiast w przypadku opłat adiacenckich brak jest takiego przepisu, który stanowiłby podstawę do przyjęcia tezy, iż osoba, która nabyła nieruchomość już po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia, może być zobowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Tylko osoby, które w dniu stworzenia warunków do podłączenia były właścicielami albo użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą być obciążone opłatą. Stanowisko, iż do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej zostało przyjęte w aktualnym orzecznictwie NSA - wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1063/10, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 617/09 oraz z dnia 7 kwietnia 2010, I OSK 514/09, Lex nr 575824, 10 sierpnia 2011 r. I OSK 1402/10. Pogląd ten podziela w całości Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 144 ust. 1 ugn jest nietrafny. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. W tej sytuacji, skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.