VI SAB/Wa 47/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S.S.A. z siedzibą w P. i L. T. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego oddala skargę Pismem z [...] stycznia 2010 r., skarżący: Stowarzyszenie [...] SA w [...] oraz L. T. wnieśli skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]). W skardze wniesiono o zobowiązanie organu nadzoru w trybie art. 149 ppsa do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]) oraz zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi wskazano, że w dniu [...] listopada 2008 roku Skarżący złożyli do Prezesa Rady Ministrów wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 roku, nr [...], w sprawie zawieszenia działalności Banku [...] S.A. w [...]. Pierwsze postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. wydane w trybie art. 65 § 1 kpa o przekazaniu w/w wniosku do Komisji Nadzoru Finansowego – według właściwości na skutek zażalenia wniesionego przez skarżących zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. którym Prezes Rady Ministrów stwierdził nieważność w/w postanowienia z [...] grudnia 2008 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżących, postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Prezes Rady Ministrów (dalej: Prezes RM) ponownie przekazał przedmiotowy wniosek na podstawie art. 65 § 1 kpa Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) według właściwości. Skarżący pismem z dnia [...] marca 2009 roku złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o jego uchylenie oraz jak najszybsze merytoryczne rozpatrzenie złożonego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 roku (znak: [...]) Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Tym samym postanowienie o przekazaniu sprawy KNF stało się ostateczne. Pismem z dnia [...] września 2009 roku Skarżący złożyli do Prezesa Rady Ministrów, jako organu nadzoru nad działalnością KNF, zażalenie na bezczynność KNF w przedmiotowej sprawie, wnosząc o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy oraz o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie. W odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2009 roku (znak: [...] Zastępca Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów, działając z upoważnienia Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, poinformował pełnomocnika Skarżących, iż w jego ocenie zażalenie na bezczynność zostało skierowane do niewłaściwego organu, gdyż "Prezes Rady Ministrów nie jest organem wyższego stopnia wobec Komisji". W związku z powyższym Skarżący pismem z dnia [...] października 2009 roku wezwali KNF do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca podkreśla, że do dnia złożenia skargi na bezczynność a więc pomimo upływu ponad ośmiu miesięcy od dnia przekazania KNF wniosku Skarżących organ ten nie zakończył postępowania i nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały KNB z dnia [...] stycznia 2000 roku, nr [...], w sprawie zawieszenia działalności Banku [...] S.A. w [...]. Jednocześnie KNF nie zawiadomiła Skarżących w ustawowo przewidzianym trybie o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie podała nowego terminu zakończenia. Brak jest jakiegokolwiek śladu podjętych przez KNF działań, poza wystąpieniem do Skarżących o doprecyzowanie kwestii legitymacji procesowej. Organ ten nie udzielił także odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienie. Ponadto art. 35 § 3 in fine Kpa stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania. W świetle przedstawionego powyżej opisu przebiegu niniejszego postępowania zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, iż KNF dopuściła się rażącego naruszenia ww. przepisów określających terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżących, za podanie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie nie może być uznane pismo KNF z dnia [...] lipca 2009 roku (znak: [...]), które zostało wydane w postępowaniu skargowo - wnioskowym prowadzonym na podstawie Działu VIII Kpa, a więc w postępowaniu samoistnym, o uproszczonym charakterze i nie związanym wprost z ogólnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez KNF. Jednakże nawet odmienne twierdzenia w tym zakresie pozostają bez wpływu na ocenę bezczynności organu prowadzącego niniejsze postępowanie, gdyż od doręczenia ww. pisma upłynęło już ponad pięć miesięcy, a więc znacznie ponad maksymalny okres przewidziany w Kpa dla zakończenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]) w przedmiocie zawieszenia działalności Banku [...] SA w [...] organ wskazał, że wyżej opisane postanowienie Prezesa RM z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) zostało doręczone Komisji Nadzoru Finansowego [...] marca 2009 r. Natomiast ostateczne postanowienie Prezesa RM z [...] kwietnia 2009 r. ([...]) zostało doręczone Komisji Nadzoru Finansowego [...] kwietnia 2009 r. (należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że na stronie 4 odpowiedzi na skargę organ podaje oczywiście wadliwą datę doręczenia tj. [...] marca 2099 r.). Organ wskazuje, że na powyższe postanowienie Prezesa RM z [...] kwietnia 2009 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1092/09 uchylił przedmiotowe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] marca 2009 r. oraz stwierdził, że w/w postanowienia nie podlegają wykonaniu. Powyższy wyrok został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 476/10. Przy czym NSA uchylając wyrok Sądu I instancji, oddalił skargę. Komisja Nadzoru Finansowego wskazała ponadto, że w dniu [...] maja 2009 r. Skarżący zostali poinformowani pisemnie ([...]) przez Komisję Nadzoru Finansowego, zwaną dalej "organem nadzoru", iż akta administracyjne stanowiące podstawę dla wydania decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]) w przedmiocie zawieszenia działalności Banku [...] S.A. w [...] stanowią materiał dowodowy w sprawie karnej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w [...]. Wskazano, iż organ nadzoru podjął działania celem możliwie szybkiego pozyskanych wzmiankowanych akt administracyjnych, co warunkuje przeprowadzenie wnioskowanego przez Skarżących postępowania. Ponadto w dniu [...] czerwca 2009 r. organ nadzoru skierował do Skarżących pismo ([...]) z prośbą o złożenie wyjaśnień na okoliczność złożonego żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]) w przedmiocie zawieszenia działalności Banku [...] S.A. w [...]. Celem powyższego działania organu nadzoru było jednoznaczne określenie treści żądania, w tym zwłaszcza ustalenie, czy Skarżący przypisują sobie statutu strony postępowania, czy też pragną działać jako podmiot na prawach strony — organizacja społeczna. W dniu [...] lipca 2009 r. zostało doręczone pismo procesowe Skarżących, w którym podtrzymano w całej rozciągłości żądania zgłoszone w pierwotnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego. Jednocześnie podniesiono, iż wzmiankowany wniosek został złożony przez Skarżących, którzy swój interes prawny w zainicjowaniu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wywodzą z przepisów prawa materialnego. W tym zakresie Skarżący poczynili stosowne wywody na okoliczność wykazania istnienia po ich stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie Skarżący wskazali, iż w przypadku nieuznania Stowarzyszenia [...] S.A. w [...] za stronę postępowania, zasadnym byłoby traktowania wniosku o stwierdzenie nieważności jako wniosku organizacji społecznej występującej z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu i dopuszczenia Jej do udziału w tym postępowaniu. Skarżący w przedmiotowym piśmie odnieśli się do kwestii trybu prowadzenia postępowania administracyjnego, zarzucając organowi nadzoru opieszałość i naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego. W dniu [...] października 2009 r. do organu nadzoru doręczone zostało wezwanie Skarżących do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]) w przedmiocie zawieszenia działalności Banku [...] S.A. w [...]. W przywołanym wezwaniu Skarżący uznali, iż działania organu nadzoru w sposób rażący naruszają przepisy określające terminy załatwienia spraw i uchybiają zasadzie szybkości załatwiania spraw administracyjnych. W dniu [...] października 2009 r. organ nadzoru skierował do Skarżących pisemną prośbę ([...]) o przekazanie aktualnego statutu Stowarzyszenie [...] S.A. w [...]. W dniu [...] października 2009 r. do organu nadzoru doręczona została odpowiedź Skarżących, która zadośćuczyniła powyżej wskazanej prośbie. Uznając skargę na bezczynność za nieuzasadnioną organ podkreślił, że kluczowym elementem dla prowadzenia rozważań na temat bezczynności organu nadzoru jest kwestia istnienia po stronie organu kompetencji do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. Organ przypomniał, że ostateczne postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przekazaniu wniosku skarżących do rozpoznania według właściwości – Komisji Nadzoru Finansowego zostało doręczone organowi nadzoru [...] kwietnia 2009 r. a więc od tej daty należy przyjąć, że organ nadzoru został zobligowany do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżących. Podniesiono, że organ nadzoru kierowany stanem normatywnym wynikającym z art. 110 kpa na skutek doręczenia wzmiankowanego postanowienia PRM podjął określone czynność procesowe, które miały na celu zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego i legalnego rozparzenia wniosków Skarżących. Zebrane i skompletowane zostały wszystkie akta administracyjne, wyjaśniono wolę Skarżących co do trybu dalszego działania w sprawie. W tym stanie rzeczy organ nadzoru mógł przystąpić do rozpatrzenia wniosku Skarżących, którzy swoje żądanie sformułowali alternatywnie. W międzyczasie, co na gruncie omawianej skargi na bezczynność nie może zostać pominięte, Skarżący złożyli za pośrednictwem PRM w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę na postanowienie PRM z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]). Uchylając przedmiotowe postanowienia Sąd I instancji stwierdził (na podstawie art. 152 ppsa), że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. W tym stanie rzeczy wzmiankowane postanowienia, z chwilą wydania w/w wyroku nie rodzą konsekwencji prawnych dla organu nadzoru. Innymi słowy, zdaniem KNF, organ nadzoru nie jest tymczasowo zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego. Organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W toku niniejszego postępowania sądowego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1092/09. Następnie postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie, zwracając się jednocześnie do organu o nadesłanie akt administracyjnych w przedmiocie przekazania według właściwości. Żądane akta zostały przesłane do Sądu [...] października 2011 r. W piśmie procesowym z [...] listopada 2011 r. ostatecznie sprecyzowanym na rozprawie 2 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżących wnosząc o uwzględnienie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał także, że w piśmie z [...] października 2009 r., a więc już po złożeniu przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa KNF poprosiła stronę o przesłanie aktualnego statutu Stowarzyszenia. Wezwaniu temu uczyniono zadość wysyłając żądany statut przy piśmie z dnia [...] października 2009 r. Strona skarżąca podnosi także, że [...] września 2011 r. KNF ponownie zwróciła się do stron o wyjaśnienie okoliczności związanych z posiadaniem statusu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym podczas gdy takie wyjaśnienia złożono już w lipcu 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W niniejszej sprawie, jak organ słusznie zauważa, dopiero od [...] kwietnia 2009 r. (doręczenie organowi ostatecznego postanowienia Prezesa RM z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanego na podstawie art. 65 § 1 kpa). Komisja Nadzoru Finansowego była zobligowana, uwzględniając treść art. 110 kpa do rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. Wcześniej wniosek ten był bowiem skierowany przez skarżących do organu niewłaściwego (Prezesa Rady Ministrów). W tym stanie rzeczy nie można zasadnie czynić wobec Komisji Nadzoru Bankowego zarzutu bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Z akt sprawy wynika, że po dniu [...] kwietnia 2009 r. Komisja wystosowała do Stowarzyszenia pismo opatrzone datą [...] czerwca 2009 r. o wyjaśnienie statusu Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym. Należy zwrócić uwagę, że w piśmie z [...] lipca 2009 r. stanowiącym odpowiedź na w/w pismo pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ze względu na swój własny interes prawny. Przy czym, na wypadek przyjęcia przez organ odmiennej interpretacji powyższej kwestii wskazał, że w pełni zasadnym jest uznanie Stowarzyszenia za organizację społeczną występującą z żądaniem wszczęcia oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 kpa. Jednocześnie zaś stanowczo podtrzymał stanowisko prezentowane w sprawie przekazania wniosku skarżących w trybie art. 65 § 1 kpa a mianowicie twierdzenie, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego jest Prezes Rady Ministrów. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ miał uzasadnione podstawy do powstrzymania się od procedowania w sprawie, gdyż [...] czerwca 2009r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Stowarzyszenia oraz L. T. na ostateczne postanowienie Prezesa RM z dnia [...] kwietnia 2009 r. Jak słusznie podnosi organ, na mocy wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1092/09 zawierającego rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 152 ppsa, postanowienia Prezesa Rady Ministrów o przekazaniu sprawy według właściwości Komisji Nadzoru Finansowego utraciło tymczasowo do chwili uprawomocnienia się tego wyroku swoją wykonalność. Powyższe oznaczało, że Komisja Nadzoru Finansowego nie dysponowała kompetencją do prowadzenia przedmiotowej sprawy o stwierdzenie nieważności. Omówiony wyżej brak kompetencji po stronie Komisji Nadzoru Finansowego do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego trwał aż do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II GSK 476/10 tj. do 10 czerwca 2011 r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Komisja Nadzoru Finansowego nie była stroną w/w postępowania sądowoadministracyjnego a zatem dopiero wraz z przekazaniem jej akt przez Prezesa Rady Ministrów można mówić o pozyskaniu przez ten organ (KNF) wiedzy o zapadłym wyroku. Ewentualne zarzuty dotyczące bierności w przekazaniu akt nie mogą być w żadnym razie adresowane do Komisji Nadzoru Finansowego. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 2 grudnia 2011 r., nie zanegowanych przez pełnomocnika skarżących, przedmiotowe akta administracyjne sprawy dotyczącej przekazania wniosku w trybie art. 65 § 1 kpa, zostały przekazane Komisji pod koniec sierpnia 2011 r. Zważywszy, iż wzmiankowane akta administracyjne zostały zwrócone przez WSA w Warszawie do Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] lipca 2011 r. ([...]) powyższą informację należy uznać za miarodajną. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, ze względu na spór co do właściwości organu do załatwienia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego w czasie od momentu złożenia przedmiotowego wniosku do niewłaściwego organu (Prezesa RM) aż do [...] czerwca 2011 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II GSK 476/10) nie można postawić Komisji Nadzoru Finansowego skutecznie zarzutu bezczynności. Zdaniem Sądu, powyższego zarzutu nie można także postawić poczynając od otrzymania od Prezesa RM akt administracyjnych dotyczących wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego. Konieczność jednoznacznego wyjaśnienia statusu Stowarzyszenia w omawianym postępowaniu nieważnościowym wymagała zwrócenia się strony z pismem z [...] września 2011 r. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżących pismo pełnomocnika Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2009 r. nie było jednoznaczne w swojej wymowie, o czym świadczy przytoczona powyżej treść w/w pisma z [...] lipca 2009 r. Organ nadzoru, będąc właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić krąg podmiotów występujących w tej sprawie, w szczególności zaś kwestię legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku. Mając na uwadze powyższe, skargę na bezczynność należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa. jako że nie miała usprawiedliwionych podstaw.