II GSK 2427/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. NSA Jan Grzęda Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt III SAB/Wr 13/11 w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w przedmiocie niepodjęcia czynności w sprawie wniosku o wpis do elektronicznej ewidencji producentów. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako cel zgłoszenia – "nadanie numeru ewidencyjnego". W formularzu wniosku w rubryce dotyczącej pozostawania w związku małżeńskim, wpisano – "nie dotyczy" oraz "brak podstawy prawnej". W związku z taką adnotacją organ zwrócił się o złożenie wyjaśnień. W wykonaniu wezwania skarżąca stwierdziła, że organ nie ma uprawnienia do zbierania i przetwarzania poufnych danych osobowych w zakresie jej stanu cywilnego. Organ uznał, że wniosek złożony przez skarżącą nie spełniał wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. z 2010 r., Nr 163, poz.1104; dalej rozporządzenie z 19 sierpnia 2010 r.) i poinformował skarżącą o pozostawieniu go bez rozpoznania. W skardze B. G. zarzuciła, że w przewidzianym ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76; dalej: ustawa o ewidencji producentów rolnych) terminie 14 dni organ nie podjął czynności dokonania wpisu i wydania stronie zaświadczenia. Wniosła, by Sąd nakazał organowi natychmiastowe ujawnienie stronie jej wpisu w elektronicznej ewidencji producentów i nakazał wydanie rozstrzygnięcia w określonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności. Podniósł, że skarżąca odmówiła wypełnienia rubryki formularza wniosku o wpis do ewidencji producentów, w części dotyczącej pozostawania w związku małżeńskim, powołując się w pierwszym rzędzie na przepis art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika zobowiązanie jednostki do ujawnienia informacji jej dotyczącej jedynie na podstawie ustawy. Powołana norma konstytucyjna nie została naruszona, albowiem wymóg podania informacji, czy wnioskodawca w dniu składania wniosku o wpis do ewidencji producentów pozostaje w związku małżeńskim – ustanowiony został w wykonaniu wyraźnej delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ustawy o ewidencji producentów, zgodnie z którą Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać: 1) wniosek o wpis do ewidencji producentów, 2) zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym - uwzględniając dane, o których mowa w art. 7 cytowanej ustawy, oraz biorąc pod uwagę zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemu. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów rolnych, jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, a w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, przy czym numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (art. 12 ust. 4). Oznacza to, że dla prawidłowego funkcjonowania systemu ewidencji (art. 17 in fine) organ winien mieć wiedzę, czy wnioskodawca pozostaje, czy też nie pozostaje w związku małżeńskim. Sąd nie zgodził się również z zarzutem skarżącej, jakoby żądany od niej zakres udzielenia poufnych informacji osobowych wykraczał poza katalog wskazany w art. 7 ustawy o ewidencji producentów. Podważany przez skarżącą wymóg formalny wynika właśnie z zakresu przedmiotowego przepisu art. 7 ust. 1 wymieniającego informacje, jakie zawiera ewidencja producentów i wprost w nim wyszczególniono w punkcie 2: "numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12". W ocenie Sądu, kwestionowany przez skarżącą wymóg ujawnienia informacji o pozostawaniu wnioskodawcy w związku małżeńskim, ustalony bezpośrednio w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 19 sierpnia 2010 r. wynika z ustawowego upoważnienia i w konsekwencji, jest to określony przepisem prawa wymóg formalny wniosku. Brak wniosku w tej materii, jeśli nie zostanie usunięty na wezwanie organu w terminie 7 dni, skutkuje w myśl art. 64 § 2 k.p.a. pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, gdyż brak tej informacji uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie oceny merytorycznej wniosku. W przedmiotowej sprawie prawidłowe wezwanie wraz z pouczeniem o skutkach prawnych, tak jak nakazuje norma art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) organ wystosował (dwukrotnie) do skarżącej, która jednak omawianego braku nie uzupełniła, a wobec tego pozostawienie wniosku bez rozpoznania odbyło się zgodnie z prawem. II W skardze kasacyjnej B. G. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: - art. 2, 7, 18, 20, 21, 22, 23, 30, 31.3, 32, 33, 45, 46, 51, 64, 77 i 78 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 1, art. 3 ust. 3a), art. 7, art. 10, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 4, 5 i 6, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14, art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię; - § 2 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; - art. 2. a) rozporządzenia WE nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; - art. 134 § 1 i 141 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie istoty sprawy (przedmiotu skargi); - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 16, 19, 20, 28, 32, 40, 41, 44, 73, 75, 77, 78, 97, 104, 107, 110, 127, 137, 138 i 156 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 3 ust. 3, art. 7, art. 10, art. 11, art. 12 ust. 4 i 6, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14, art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2, 18 i 21 rozporządzenia WE nr 73/2009 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z treści powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania, które nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z tej oczywistej konstatacji nie można jednak wysuwać wniosków, że na tym etapie postępowania, organ oprócz wezwania do usunięcia braków podania, zobligowany jest do podejmowania innych czynności, a zaniechanie ich podjęcia stanowi naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, obejmujących zarówno ogólne zasady postępowania, jak i odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jego oceny i zasad tej oceny. Podkreślić należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia, dlatego zupełnie bezzasadnym jest opieranie skargi kasacyjnej kwestionującej bezczynność organu polegającą na pozostawieniu podania bez rozpoznania w oparciu o przepisy odnoszące się do decyzji i postanowień ( art. 104, art. 107, art. 110, art. 127, art. 137, art. 138 i art. 156 k.p.a.) Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W najnowszej literaturze przedmiotu nie ma w tej kwestii wątpliwości (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 625; R. Stankiewicz (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 386). Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w której przyjęto, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skład podejmujący uchwałę wywiódł, że "w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji". W rozpoznawanej sprawie skarżąca ubiegała się o wpis do ewidencji producentów rolnych. Z przepisów ustawy o ewidencji producentów rolnych wynika, że wpisu producenta dokonuje się na jego wniosek (art. 11 ust. 1), a rozpoznanie wniosku następuje w formie czynności materialno-technicznej w przypadku dokonania wpisu (art. 12 ust.1) lub w formie decyzji w sytuacji odmowy dokonania wpisu (art. 13 ust.1) . Odmowa dokonania wpisu w oparciu o przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów rolnych następuje wówczas, gdy wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12. Zgodnie natomiast z powołanym w omawianym przepisie art. 12, jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (ust. 1), a w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co, do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (ust. 4). Z jasnej treści art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów rolnych w powiązaniu z art. 12 ust. 1 i 4 tej ustawy wynika, że dla rozpoznania wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych konieczne jest ustalenie, czy ubiegający się o wpis lub jego małżonek ma uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów rolnych. To z kolei oznacza, że wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych powinien zawierać dane umożliwiające zweryfikowanie przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów rolnych. Brak danych, co do stanu cywilnego, z przyczyn wskazanych sprawia, że wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach ustawy o ewidencji producentów rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do przyjęcia, że żądanie ujawnienia danych dotyczących stanu cywilnego wnioskującego o wpis do ewidencji producentów rolnych narusza art. 51 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że nikt nie może być obowiązany, inaczej niż na podstawie ustawy, do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Przepis ten statuuje prawo do autonomii informacji jednostki. Autonomia ta oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących danej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, znajdującymi się w posiadaniu innych podmiotów. Podnosząc naruszenie art. 51 ust.1 Konstytucji skarżąca zdaje się nie zauważać, że to z jej wniosku zostało zainicjowane postępowanie o wpis do ewidencji producentów rolnych. Dla rozpoznania tego wniosku konieczne jest, o czym już była mowa, ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki z art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów rolnych. Niemożność ustalenia tej przesłanki poprzez niepodanie we wniosku danych dotyczących stanu cywilnego jest brakiem formalnym wniosku skutkującym pozostawienie go bez rozpoznania. Z tego względu nie sposób przyjąć tak jak czyni to skarżąca, że wezwanie jej do uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie narusza art. 51 ust. 1 Konstytucji czy też zagwarantowane art. 47 Konstytucji prawo do prywatności. Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn powyżej podanych nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 7 ustawy o ewidencji producentów rolnych stanowi zamknięty katalog danych, jakie należy podać we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Przeczy temu cytowana już treść art. 13 ust.1 tej ustawy, a także uchylenie z dniem 15 marca 2010 r. ust. 2 art. 11 ustawy o ewidencji producentów rolnych. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w oparciu o obydwie podstawy, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. postawiono ponadto cały szereg innych zarzutów, aczkolwiek większość z nich nie została uzasadniona. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, ze zarzuty te nie pozostają w związku z przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji. Podkreślenia bowiem raz jeszcze wymaga, że kontrola legalności sprawowana przez Sąd w tej sprawie obejmowała ustalenie, czy organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącej o wpis do ewidencji producentów rolnych, a ściślej rzecz ujmując, czy prawidłowo przyjął istnienie przesłanek określonych w art. 64 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w zaskarżonym wyroku uznał, że istniała podstawa do pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania, a tym samym organ nie pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn powyżej podanych pogląd ten podziela. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.