I OSK 832/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1618/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. I OSK 832/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1618/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Żniński decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzekł o utracie z dniem 28 grudnia 2005 r. przez A. K. statusu osoby bezrobotnej. W dniu 13 listopada 2006 r. A. K. złożył do Starosty Żnińskiego pismo, w którym wniósł o uzupełnienie decyzji z dnia [...] października 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta Żniński odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] października 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r. Pismem z dnia 15 lipca 2008 r. A. K. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził nieważność decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2009 r. A. K. wniósł o uzupełnienie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku A. K., zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej podjął zawieszone postępowanie i w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2009 r. Niezależnie od powyższego A. K. w dniu 8 września 2008 r. wystąpił do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającym uzupełnienia ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2006 r. wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] października 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia [...] października 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 9 lutego 2010 r. A. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r. oraz z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r. oraz z dnia [...] lutego 2009 r. Po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym. Skierowanie żądania o stwierdzenie nieważności decyzji, która co prawda weszła do obrotu prawnego, jednakże następnie została decyzją ostateczną z tego obrotu wyeliminowana, obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Uchylenie decyzji powoduje, że nie występuje ona już w obrocie prawnym, co jest jednocześnie zdarzeniem prawnym powodującym niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu postępowania). A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. We wniesionej skardze, skarżący domagał się załatwienia sprawy przez organ i stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia [...] października 2006 r. bez przekazywania sprawy do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów orzekających, że można żądać stwierdzenia nieważności aktu tj. decyzji lub postanowienia, o ile znajduje się on w obrocie prawnym. Decyzje, których unieważnienia domaga się skarżący nie istnieją w obrocie prawnym, gdyż zostały z tego obrotu wyeliminowane innymi aktami. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r. została uchylona decyzją ostateczną Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. Natomiast decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lutego 2009 r. została uchylona decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. W tej sytuacji organ zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. K., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych oświadczając, że pełnomocnik z urzędu nie otrzymał wynagrodzenia od skarżącego jako pełnomocnik z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez nieuwzględnienie naruszenia następujących przepisów proceduralnych przez organy administracji mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd bezzasadnie uznał, że nie zachodzą przesłanki tego przepisu; b) art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w postaci błędnego przyjęcia, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej nie jest właściwy do rozpoznawania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., poprzez zaniechanie wyrażenia poglądu w uzasadnieniu wyroku (brak dostatecznego poglądu), dlaczego Sąd uznał, że nie doszło do stwierdzenia nieważności; a) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia, nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku całości stanu sprawy, nieodniesienie się do nieujętego w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, nieodniesienie się do całości ujętego w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów – wniosków podniesionych w skardze, nierozpoznanie ww. zarzutów – wniosków (nie rozpoznanie istoty sprawy) i nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wyroku; b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu może wziąć pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, rozpoznał sprawę w granicach zarzutów zgłoszonych w tej skardze. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest trafny. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wnoszący skargę kasacyjną musi więc wskazać, jakich konkretnie elementów brak, lub który z nich nie został w sposób należyty zastosowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono nie wyczerpujące przedstawienie sprawy i oceny stanu sprawy. Ponadto podkreślono, że sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i niepełny, utrudnia prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, co w rezultacie uniemożliwia prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną wyroku. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się nie zgodzić Napisanie uzasadnienia zawsze wymaga dołożenia należytej staranności. Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 11 grudnia 2006 r., I FPS 3/06. "uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym, ma ono bowiem dać rękojmię, że sąd będzie staranniej zastanawiał się nad rozstrzygnięciem; ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia (A. Miączyński: Znaczenie i rola uzasadnienia orzeczenia sądowego w sprawach cywilnych, Państwo i Praw 1970, z. 11, s. 20; W. Sanetra: Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, Przegląd Sądowy 2002, nr 9, s. 48-62; M. Bogusz: Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2004, z. 6, s. 87-98)". Uzasadnienie pełni dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem Sądu musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek ustawowych określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z lektury części historycznej uzasadnienia wynika, że organy wydawały liczne decyzje , których daty wydania i numery stanowią część uzasadnienia przedstawiająca stan faktyczny sprawy, zaś cześć merytoryczna uzasadnienia wyroku sprowadza się do podania kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz powtórzenia podanych wcześniej decyzji wraz z datami ich wydania i numerami. W tej sytuacji zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że tak sformułowane pisemne motywy zaskarżonego wyroku uniemożliwiają prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro bowiem w uzasadnieniu nie przedstawiono precyzyjnie argumentacji Sądu I instancji, nie sposób skutecznie polemizować z tokiem rozumowania, którego efektem końcowym było zaskarżone orzeczenie. Ponadto, tak skonstruowane uzasadnienie praktycznie uniemożliwia przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej w zakresie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej. Z pisemnych motywów wyroku nie można się bowiem dowiedzieć w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę sądową zaskarżonej decyzji. Nie sposób więc ocenić, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja ostateczna odpowiada prawu. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł jak w sentencji wyroku.