II SA/Gl 624/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie budowy mieszkań komunalnych oddala skargę. Rada Miejska w D. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie realizacji zadania pod nazwą "Budowa mieszkań komunalnych". Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 16 i art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9 c ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1,2,3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego ( t.j. Dz. U. z 2005 roku, nr 31, poz. 266 ze zm.). W § 1 uchwały Rada zobowiązała Prezydenta Miasta do podjęcia działań zmierzających do wybudowania w latach 2011 – 2013 minimum 200 mieszkań komunalnych, a w § 2 zobowiązała tegoż Prezydenta do przedstawiania bieżącej informacji Radzie o działaniach podjętych w celu realizacji zadania określonego w § 1 uchwały wskazując w szczególności na działania wskazane w § 2 uchwały. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi oraz postanowiła o jej wejściu w życie z dniem podjęcia. W dniu 26 sierpnia 2011 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga ( z dnia 25 lipca 2011 roku ) Wojewody [...], który na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] roku – jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Rada jest zobowiązana do działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazane w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisy artykułów: 7 ust. 1 pkt 7, 16, 18 ust. 2 pkt 6 i 9 c ustawy samorządowej, a także art. 4 ust. 1 – 3 ustawy o ochronie prac lokatorów (...) nie stanowią samodzielnej podstawy do działania rady gminy. Podstawy takiej nie stanowi także art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy samorządowej, nie powołany przez Radę, ponieważ uprawnia on jedynie radę do określania kierunków działania wójta ( prezydenta miasta ), ale nie do wydawania organowi wykonawczemu gminy poleceń do konkretnego załatwienia danej sprawy. Zdaniem Wojewody na dzień podjęcia skarżonej uchwały nie istniał przepis prawa, który upoważniałby Radę do zobowiązania Prezydenta Miasta do podjęcia działań określonych w § 1 i § 2 uchwały. Uchwałą zostały więc przez Radę uregulowane kwestie nie mieszczące się w jej kompetencjach, a więc sporną uchwałą Rada naruszyła zasadę legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy samorządowej zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadanie własne obejmuje sprawy budownictwa mieszkaniowego. Potwierdza to art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) Rada w celu realizacji tego zadania na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy samorządowej uprawniona jest do uchwalania programów gospodarczych. Zaskarżona uchwała ma charakter programu gospodarczego i została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy samorządowej. Nadto upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera także art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy samorządowej. Uchwała ta określa bowiem kierunek działań Prezydenta Miasta D. poprzez podjęcie działań do budowy mieszkań komunalnych, nie stanowi ona natomiast polecenia konkretnego sposobu załatwienia tej sprawy. Na rozprawie w dniu 30 listopada strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wnoszący skargę Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] roku twierdząc, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP. Oznacza to, że Wojewoda uznał, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa (a rt. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy samorządowej ). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak : podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Już w tym miejscu należy stwierdzić, że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do jej podjęcia przez organ, który ją wydał ( por. wyrok NSA OSA 1/99 ONSA 1999/4/109). Zależy to od tego czy uchybienie miało wpływ na treść uchwały i czy naruszało obowiązujący porządek prawny. Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej tytułu, została podjęta w sprawie realizacji zadania pod nazwą "Budowa mieszkań komunalnych". Artykuł 18 ust. 1 ustawy samorządowej stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym ( dalej u.s.g.) określa, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują w szczególności sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego. Podkreśla to także art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego i tylko w takim sensie należy rozumieć powołanie ( co było zbędne ) tego art. w podstawie prawnej uchwały. Kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 i na podstawie niepowołanego w niej art. 18 ust. 2 pkt 2 usg. Wbrew twierdzeniom Wojewody została ona podjęta w ramach kompetencji rady gminy i oczywiście przez organ właściwy do jej podjęcia. Istotnie art. 18 ust. 1 usg zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych - uchwał ( np. o charakterze programowym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Taka jest właśnie zaskarżona uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 usg ( nie powołany w podstawie prawnej, a o skutkach takiego nie powołania była już mowa wyżej ). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 usg do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wójta ( prezydenta ) oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Zaskarżona uchwała określa kierunek działania Prezydenta Miasta D., będącego organem wykonawczym, poprzez podjęcie działań zmierzających do wybudowania w latach 2011 – 2013 minimum 200 mieszkań komunalnych. Zobowiązanie zawarte w uchwale ma charakter ogólny, a § 2 zobowiązuje jedynie do przedstawienia bieżącej informacji. Uchwała ta nie wskazuje jakie konkretnie działania powinien podjąć Prezydent, a w szczególności nie zobowiązuje go do wybudowania określonej ilości mieszkań. Nie można zatem tej uchwale przypisać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia sprawy. Sam brak w podstawie prawnej powołania art. 18 ust. 2 pkt 2 usg – zdaniem sądu – nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, skoro podstawa do jej podjęcia istniała w usg, a uchwałę podjął zgodnie z kompetencjami organ właściwy. Kierując się wyżej przedstawioną argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. su.