VII SA/Wa 390/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Prezydent (...) decyzją z dnia (...) 2009 r., Nr (...), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.) odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia (...) 2006 r., Nr (...) zezwalającej E. i R. D., I. i R. Ł., B. i J.. O. na budowę obiektów kat. I, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. Nr (...), z obr. (...) przy ul. (...) w (...). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowieniem z dnia (...) października 2009r., Nr (...) wznowiono na żądanie J. S. postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. obiektów. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w chwili wydawania decyzji inwestycja objęta pozwoleniem nie graniczyła bezpośrednio z działką wnioskodawcy, gdyż jest ona oddzielona działką Nr (...), obr. (...), której właścicielem J. S. stał się wskutek zasiedzenia, ale już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł, iż z tego względu w dniu udzielenia pozwolenia na budowę J. S. nie był stroną postępowania, gdyż stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami są: inwestor, właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie obejmuje sąsiednich nieruchomości, a zatem tym bardziej nie będzie miał wpływu na własność J. S. Ponadto, powstała zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa" w nawiązaniu do istniejącej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Dodał, iż realizowane obiekty mieszkalne są usytuowane w prawidłowych odległościach od granic działek zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. wnosząc o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego ukończenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Gdyby wniosek nie został uwzględniony, to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego, gdy organ I instancji posiadał wiedzę, iż równolegle toczy się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, 2) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę nie obejmuje jego nieruchomości i nie będzie miał wpływu na jego własność, 3) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez nieposzanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osoby trzeciej, 4) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie jego prawa do ochrony własnego interesu prawnego, 5) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 6) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez wydanie decyzji niezawierającej wymaganych prawem elementów uzasadnienia, 7) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 11 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r., Nr (...) na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zw. dalej Prawem budowlanym (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) października 2009r., Nr (...). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu organu I instancji. Ponadto wskazał, iż w złożonym wniosku o wznowienie postępowania jak i w odwołaniu J. S. nie wskazał żadnego przepisu prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania działki będącej jego własnością, natomiast uciążliwości związane z powstaniem projektowanych obiektów wynikające z ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem oraz wpływ projektowanej inwestycji na wartość jego nieruchomości nie podlegają bezpośredniej reglamentacji Prawa budowlanego i nie mogą być brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania. Organ stwierdził, iż odwołujący się w żadnej mierze nie wykazał pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym, że przysługiwało mu prawo udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budynku jednorodzinnego wolnostojącego na dz. Nr (...), obr. (...) przy ul. (...) w (...). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S., wnosząc u uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego, gdy organ II instancji posiadał wiedzę, iż równolegle toczy się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, 2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a., poprzez niewypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w przedmiocie zarzutu braku zawieszenia postępowania przez organ I instancji oraz wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, 3) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę nie obejmuje jego nieruchomości i nie będzie miał wpływu na jego własność, 4) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690) poprzez błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na budowę 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez nieposzanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osoby trzeciej, 6) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie mojego prawa do ochrony własnego interesu prawnego, 7) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 11 k.p.a. poprzez niezebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Podstawową kwestią, jaką należało w niniejszej sprawie rozpatrzyć, to kwestia legitymacji skarżącego jako strony postępowania administracyjnego. Organy administracji odmówiły skarżącemu przymiotu strony, a w początkowych stadiach sprawy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy wznowiły postępowanie i w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiły uchylenia decyzji uznając, że wskazana przez skarżącego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie nie zachodziła, gdyż skarżący nie ma interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego w kwestionowaniu pozwolenia na budowę. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Ponieważ ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania, wydawane we wcześniejszych fazach procesowych tej sprawy akty administracyjne, zostały uchylone w postępowaniach sądowoadministracyjnych. Stwierdzenie, czy przyczyna (przesłanka) wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być bowiem wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Jeżeli wnioskodawca jako przyczynę wznowienia podaje okoliczność, iż nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu zwykłym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W pierwszej fazie wznowionego postępowania organ musi zatem ustalić, czy podana przez wnioskodawcę przyczyna wznowienia jest rzeczywista, tj. czy odpowiada dyspozycji przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Konieczność odniesienia się do wniosku we wznowionym postępowaniu, w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, ma szczególne znaczenie z tego powodu, iż wiąże się najczęściej z nieumieszczeniem nieruchomości wnioskodawcy w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) w postępowaniu zwykłym. O tym zaś, czy nieruchomość znajduje się w takim obszarze, decyduje ocena przepisów prawa materialnego, na które powoła się strona. To zaś wymaga analizy merytorycznej okoliczności udzielenia pozwolenia na budowę, co można uczynić jedynie w postępowaniu wznowionym, a nie w jego pierwszej formalnej fazie, kończącej się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo też decyzją odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). W obu tych przypadkach nie dochodzi bowiem do rozpoznania sprawy w zakresie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. Czym innym jest bowiem – właściwe dla fazy badań formalnych – ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt 4, a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Ta kwestia była przedmiotem badania organów po wznowieniu postępowania w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należało, że organy prawidłowo wznowiły postępowanie, podjęły ustalenia co do wskazanych przez stronę okoliczności, a także dokonały własnych ocen okoliczności sprawy i doszły do przekonania, że nie dawały one podstaw do uznania, że skarżący miał interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a także, że wykazano ten interes we wznowionym postępowaniu. Organy doszły do wniosku, iż nie ma podstaw do uznania że skarżący wykazuje się interesem prawnym umożliwiającym udział w postępowaniu, ze względu na nienaruszenie przez pozwolenie na budowę przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości od działki i zabudowań skarżącego, a także ze względu na charakter podnoszonych przez niego zastrzeżeń, dotyczących utrudnień z korzystania nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego sąsiedztwo, nawet bezpośrednie, z zainwestowaną działką nie rodzi jeszcze uprawnienia do udziału w postępowaniu dotyczącym tej inwestycji, gdyż podstawą do takiego udziału mogą być jedynie realnie występujące okoliczności wymienione w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak szerokie określenie stron postępowania znajduje jednak swoje ograniczenie w przepisach prawa budowlanego. Przepisy te są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc zgodnie z zasadą, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, do ustalenia stron w postępowaniu dotyczącym prawa budowlanego stosuje się przepis art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w stosunku do tego postępowania, ma zatem określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą doktryny przyjmuje się że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. W przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1321/06, niepubl., stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy odczytywać w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W takim wypadku właściwe wydaje się właśnie sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych w tym norm techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie skarżący swoje prawo wywodzi z sąsiedztwa z planowaną inwestycją. Wskazuje na pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych nieruchomość skarżącego nie znajduje się w bezpośredniej bliskości inwestycji, a uciążliwości, które przywołuje związane są nie tyle z procesem budowlanym, lecz z jego skutkami związanymi z korzystaniem z ulicy. Do takich uciążliwości wynikających z korzystania w zwartej zabudowie przez wiele osób może oczywiście dochodzić, jednakże uciążliwości takich nie sposób zaliczyć do naruszenia prawa budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, w kategorii naruszeń interesu prawnego. W tej sytuacji trudno uznać by inwestycja wpływała w ujemny sposób na działkę skarżącego w znaczeniu opisanym w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, z tego względu zarzut naruszenia tego przepisu nie jest uzasadniony. Nie może też przesądzać o prawie do udziału w postępowaniu budowlanym okoliczność, że skarżący brał udział w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Inny jest bowiem przedmiot ochrony prawnej w tych postępowaniach. Nie mogą też stanowić podstaw do udziału w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę uciążliwości występujące po wybudowaniu obiektów, jeśli korzystanie z nich, czy też z ulic, przy których są położone narusza prawa sąsiedzkie. Takie okoliczności należą do sfery prawa cywilnego, a nie budowlanego. Dlatego też zasadnie organy oceniły, jako niedające podstaw do udziału w sprawie o pozwolenie na budowę takie okoliczności jak te, że pojazdy osób zamieszkałych w wybudowanych domach niszczą trawniki na ulicy przed posesją skarżącego uniemożliwiając wsiąkanie w nie wody, która tworzy na ulicy błoto. Ewentualne roszczenia wynikające z naruszeń prawa o ruchu drogowym, czy też niezgodnego z przepisami korzystania z ulic czy dróg publicznych przez osoby użytkujące obiekty budowlane po zakończeniu inwestycji, nie mają żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego w kontekście oceny interesu prawnego do udziału skarżącego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie są też trafne w konsekwencji argumenty strony wywodzące swój przymiot strony z szerokiego rozumienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W istocie bowiem w postępowaniu tym skarżący nie wykazał, aby organy wydając pozwolenie na budowę miały podstawy do uznania, że jego nieruchomość mieści się w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji. Nie są też zasadne pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut, iż nie uwzględniono wniosku o zawieszenie wznowionego postępowania, z tego powodu, iż toczy się sprawa o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność ta, mogłaby być podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednakże w obecnym postępowaniu rozpatrywana jest kwestia dalej idąca, czy skarżący może w ogóle żądać wznowienia postępowania. Nie było zatem podstaw do rozważania zawieszania z tej przyczyny postępowania wznowionego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem i wyjaśniana tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro przepis art. 101 § 3 k.p.a. przewiduje odrębny tryb dla sprawy zawieszenia. Nie było też podstaw do rozważania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, czy naruszono art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten ma zastosowanie dla formułowania ocen w sprawach o warunki zabudowy, a nie w prawach pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, jak to wynika z akt sprawy, prawidłowo i wystarczającym stopniu dla oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy zebrano i przeanalizowano materiał dowodowy odnoszący się od interesów prawnych skarżącego i podnoszonych przez niego okoliczności, nie naruszono zatem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i chociaż można w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dopatrzyć się nadmiernej lakoniczności, to jednak nie sposób przyjąć, że jest to naruszenie przepisów procedury administracyjnej na tyle istotne, aby mogło prowadzić do uchylenia zasadnego i nienaruszającego prawa aktu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.