I SA/Rz 716/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA. Grzegorz Panek /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2010 r. Z. S. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS) o umorzenie w całości jego zaległości w płatności składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami. W uzasadnieniu złożonego wniosku podał, że od 1 marca 2009 r. jest osobą bezrobotną, pobierającą z tego tytułu zasiłek w wysokości 550 zł. Zamieszkuje sam, ponosząc samodzielnie wszystkie wydatki na utrzymanie domu. Po opłaceniu wszystkich rachunków na życie pozostaje mu jedynie 150 zł. Wnioskodawca podkreślił także, że nie ponosi winy za powstanie zaległości w opłacaniu składek, albowiem cały czas był przekonany, że posiadane przez niego gospodarstwo rolne ma powierzchnię jedynie 0,71 ha przeliczeniowego. Taka wielkość została bowiem podana w treści zaświadczenia wydanego przez Urząd Miasta i Gminy w N. z dnia 1 czerwca 2005 r., a przedłożonego w Powiatowym Urzędzie Pracy. Dopiero z wydanego w roku 2009 przez Urząd Gminy i Miasta w N. zaświadczenia dowiedział się, że jest właścicielem 1,37 ha przeliczeniowego. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Prezes KRUS odmówił umorzenia Z. S. jego zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami. Podkreślając w uzasadnieniu wydanej decyzji wyjątkowy charakter instytucji umorzenia zaległości składkowych organ stwierdził, że sytuacja bytowa wnioskodawcy nie odbiega w sposób zasadniczy od sytuacji innych rolników, a w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie ustalono, że w jego gospodarstwie rolnym miały miejsce zdarzenia od niego niezależne, a mające wpływ na powstanie zaległości. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa KRUS wniósł Z. S. stwierdzając, że w jego przypadku szczególnym wydarzeniem, przez niego niezawinionym, było wystawienie niezgodnego ze stanem faktycznym zaświadczenia przez pracownika Urzędu Gminy i Miasta w N. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes KRUS decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmówił umorzenia w całości jego zadłużenia wobec KRUS za okres od drugiego kwartału 2005 r. do pierwszego kwartału 2009 r., w kwocie 2 409,80 zł. Organ przyznał fakt błędnego wydania zaświadczenia w 2006 r. przez Urząd Miasta i Gminy w N., jednakże zaznaczył, że decyzje ustalające wysokość zobowiązań podatkowych w podatku rolnym Z. S., za lata 2005-2010 wydawane były z uwzględnieniem powierzchni prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, wynoszącej 2,13 ha, co stanowi 1,37 ha przeliczeniowego. W związku z tym nie sposób zgodzić się z twierdzeniem ubezpieczonego, że nie znał on rzeczywistej powierzchni prowadzonego gospodarstwa. Prezes KRUS stwierdził także, że gospodarstwo Z. S. nie zostało dotknięte żadnymi klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami losowymi o charakterze nadzwyczajnym, powodującymi pozbawienie go możliwości opłacania składek. Ponadto gospodarstwo to, jeżeli chodzi o jego stan, nie odbiega od innych gospodarstw na tym terenie, z których opłacane są składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Skargę na wyżej wymienioną decyzję Prezesa KRUS wniósł Z. S., domagając się jej uchylenia i umorzenia należności z tytułu zaległego ubezpieczenia społecznego. Wyrokiem dnia 12 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] stwierdzając, że narusza ona przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. , poz. 1071 ze zm.) - dalej: k.p.a. Sąd orzekł, iż w zaskarżonej decyzji brak rozważań dotyczących tego, czy organ stwierdzając należność z tytułu składek na ubezpieczenia wraz z odsetkami za zwłokę uznał, że opóźnienie w świadczeniu nastąpiło z winy zobowiązanego. Ponadto stwierdzono, iż decyzja nie zawiera przekonującej argumentacji, że niezapłacenie składek nastąpiło z winy zobowiązanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezes KRUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek oraz umorzył w całości odsetki od zadłużenia za okres od 2 kwartału 2005 r. do 1 kwartału 2009 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia i umorzenia należności z tytułu zaległego ubezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, gdyż organ uchylając poprzednią decyzję umorzył odsetki z tytułu zadłużenia, nie orzekając o umorzeniu zadłużenia stanowiącego kwotę główną. Skarżący podniósł, iż nie ponosi winy w powstaniu zaległości z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników, nie mógł bowiem przypuszczać, że powierzchnia gospodarstwa wskazana w zaświadczeniu z urzędu gminy, które jest dokumentem urzędowym, została błędnie określona. Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 i art. 107 § 1 k.p.a. Sąd uznał, iż organ odwoławczy orzekł jedynie co do odsetek od zadłużenia, nie podejmując rozstrzygnięcia w przedmiocie należności głównej. Wprawdzie treść uzasadnienia decyzji wskazuje na to, że intencją organu II instancji było utrzymanie w mocy decyzji w części dotyczącej odmowy umorzenia należności głównej z tytułu składek na ubezpieczenie rolników, ale w sentencji decyzji takiego rozstrzygnięcia nie zawarto. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezes KRUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i umorzył w całości odsetki od zadłużenia za okres od 2 kwartału 2005 r. do 1 kwartału 2009 r. a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów ustalono, iż w przedmiotowej sprawie opóźnienie w świadczeniu nastąpiło bez winy rolnika, który został wprowadzony w błąd w wyniku wydania przez Urząd Gminy i Miasta zaświadczenia o nieprawidłowej treści odnośnie wielkości gospodarstwa. Organ uznał, że powyższa okoliczność stanowi podstawę do zastosowania wobec zobowiązanego ulgi w postaci umorzenia odsetek od zadłużenia. Ponadto organ wskazał na brak okoliczności, które pozbawiałyby zobowiązanego możliwości opłacania składek. Na powyższe rozstrzygnięcie Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia i umorzenia należności z tytułu zaległego ubezpieczenia społecznego wskazując, iż zadłużenie nie powstało z jego winy lecz z winy organu gminu który wystawił mu zaświadczenie o błędnej treści. Dodatkowo na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. przedłożył orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 22 lipca 2010 r. Wskazał, iż w jego ocenie stan jego zdrowia udokumentowany tym zaświadczeniem jest szczególną okolicznością uzasadniającą umorzenie zaległości z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kierując się wskazanymi przesłankami oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa KRUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 2008 r. Nr 50 poz. 291 zez m.) dalej: u.s.r.) oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy o u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może: odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec KRUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis ten jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który może, ale nie musi, umorzyć należności. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, Prezes KRUS prawidłowo uznał, iż skarżący nie wykazał, że w stosunku do jego osoby zachodziły okoliczności uzasadniające umorzenie zaległych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników, a dokonana przez Prezesa KRUS ocena możliwości płatniczych skarżącego które, w ocenie organu, pozwalają na zapłatę zaległych składek, nie narusza zasady ogólnej postępowania administracyjnego polegającej na uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dokonując takiej oceny Prezes KRUS wziął pod uwagę, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że skarżący posiada gospodarstwo rolne. Z wizytacji gospodarstwa (protokół w aktach) wynika, że skarżący nie ma na utrzymaniu nikogo, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest właścicielem zamieszkiwanego domu. Zobowiązany nie powołał się na żadne zdarzenie nadzwyczajne (np. powódź, pożar, zdarzenie losowe), którego wystąpienie kwalifikowałoby do umorzenia tych należności. Odnosząc się natomiast do problemów zdrowotnych skarżącego stwierdzić należy, że nie mogą one być podstawą do umorzenia zaległych składek, nie zachodzą, bowiem, w ocenie sądu przesłanki potwierdzające, że przewlekła choroba uniemożliwia skarżącemu aktywność na rynku pracy nawet, wobec posiadanego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z tym orzeczeniem Z. S. może być zatrudniany w zakładzie pracy chronionej. Podkreślenia również wymaga, iż okoliczność ta została powołana dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba tutaj także wskazać, iż sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wynika z tego, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. W postępowaniu tym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji państwowej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (zob. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 765/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 14). Sąd, oceniając rozstrzygnięcie Prezesa KRUS, uznał, że jest ono przekonujące i nie odbiega od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności co do obowiązku wyjaśnienia przesłanek zasadności rozstrzygnięcia, a co w rezultacie przesądza o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Dodać w tym miejscu należy, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do kolejnego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie należności wobec KRUS, ponieważ odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podsumowując, organ prowadząc postępowanie w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić wyrażony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i utrwalić w aktach wyniki badania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, zdaniem Sądu, znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, wyjaśniając podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.