II SAB/Wa 260/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej odnośnie pkt 2 i 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. w zakresie pkt 6 oddala skargę 3. w pozostałym zakresie umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Stowarzyszenie L. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r., na zasadzie art. 61 Konstytucji RP zwróciło się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej: 1. kto w ramach Rady Ministrów odpowiada za nowelizację ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. udostępnienie korespondencji członków Rady Ministrów i ich asystentów w sprawie nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (w tym korespondencji mailowej), 3. kto i dlaczego wybrał formę konsultacji nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wysyłanie propozycji na zamkniętą listę dyskusyjną [...], 4. w jaki sposób dobrano listę uczestniczących osób w spotkaniach z Ministrem Michałem Bonim odnośnie nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (w tym spotkania, podczas których nowelizacja tej ustawy była tylko jednym z tematów), 5. przesłanie listy osób biorących udział w poszczególnych spotkaniach z Ministrem Michałem Bonim odnośnie nowelizacji i ustawy o dostępie do informacji publicznej (w tym spotkania, podczas których nowelizacja tej ustawy była tylko jednym z tematów), 6. kto przygotował propozycję nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej przesłaną w dniu [...] lub [...] czerwca na listę [...] z adresu [...] (treść tej propozycji znajduje się w załączeniu) i na jakiej podstawie prawnej, czy na podstawie jakiego upoważnienia, 7. w jakim trybie przebiegają prace nad zmianą ustawy o dostępie do informacji publicznej, 8. kiedy zostały zmienione założenia do projektu nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjęte w pierwszej wersji przez Radę Ministrów w dniu [...] maja 2011 r. – umożliwiające wprowadzenie ww. zmiany. Zgodnie z art. 14 ust. 1 Stowarzyszenie zwróciło się o przesłanie informacji w wersji elektronicznej na wskazany adres, a zgodnie z art. 12 ust. 1 o oznaczenie informacji danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację oraz datą udostępnienia. W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes Rady Ministrów udzielił wnioskowanych informacji. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r., Stowarzyszenie L. wniosło skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie nieudostępnienia w terminie żądanej informacji publicznej. Wniosło o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że udzielił odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej cofnął skargę odnośnie pkt 1, 4, 5, 7, 8 i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb jej udzielania. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Wskazać należy, że żądana przez Stowarzyszenie L. informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje, lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co to tego czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności). Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli jednak odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, odnośnie pkt 2 i 3 Prezes Rady Ministrów w sprawie niniejszej nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem – wniosek w pkt 2 dotyczył udostępnienia korespondencji członków Rady Ministrów i ich asystentów w sprawie nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (w tym korespondencji mailowej), organ odpowiedział, że wszystkie dokumenty powstałe w procesie legislacyjnym nowelizacji znajdują się zgodnie z obowiązującym prawem w BIP Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a więc nie jest to pełna informacja. Pkt 3 wniosku dotyczył udzielenia informacji, kto i dlaczego wybrał formę konsultacji nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wysyłanie propozycji na zamkniętą listę dyskusyjną. Organ odpowiedział, że konsultacje projektu odbyły się zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów w przewidzianym trybie i czasie i nigdy nie została podjęta decyzja o przeniesieniu konsultacji na zamkniętą listę mailową, również i ta odpowiedź nie wyczerpuje wniosku. Wobec powyższych ustaleń organ pozostawał więc w bezczynności, dlatego Sąd zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do załatwienia pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r., bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnośnie pkt 6 wniosku, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił, ponieważ na rozprawie pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów oświadczył, że udzielił informacji zgodnie z posiadaną wiedzą. Wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje oceny prawdziwości udzielonych informacji. Jeżeli w ocenie strony skarżącej organ udzielił nieprawdziwej informacji może podjąć w tym zakresie określone działania prawne. Wobec cofnięcia skargi w pozostałym zakresie i złożenia wniosku o umorzenie postępowania, na podstawie art. 60 ww. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w tym zakresie.