II SA/Rz 761/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wpisania do ewidencji pracowników wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 761/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia 20 kwietnia 2010 r. nr rej. [...], inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], nakazał Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w [...] (zwany dalej SPZOP) umieszczenie pracownika – Z.P. - w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656). Decyzję doręczono SPZOZ w dniu 21 kwietnia 2011 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 49 akt administracyjnych). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła SPZOP w dniu 6 maja 2011 r., składając je bezpośrednio w Kancelarii Ogólnej Okręgowego Inspektora Pracy w [...] (dowód: prezentata wpływu na odwołaniu, k. 14 akt administracyjnych). W uzasadnieniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia inspektora podniesiono, że według pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych do prac o szczególnym charakterze zalicza się "prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego". Zdaniem pracodawcy zaliczenie sanitariusza do personelu medycznego narusza art. 18d pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14 poz. 89 z poźn. zm., dalej jako "ustawa o zoz"). Przepis ten zawiera definicję osoby wykonującej zawód medyczny. Pod pojęciem personelu medycznego, o którym mowa w pkt 23 i 24 zał. nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych należy bowiem rozumieć osoby wykonujące zawód medyczny zdefiniowane w art. 18udt. 1 pkt 1 ustawy o zoz. Według odwołującego się Zakładu, sanitariusz szpitalny nie wykonuje żadnej z czynności wchodzących w zakres świadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 3 ustawy o zoz, a ponadto nie posiada kwalifikacji wymaganych przez ustawodawcę przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z 3 czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy za bezsporne uznał, że Z.P., jako sanitariusz zatrudniony w Oddziale Psychiatrycznym i Oddziale Leczenia Alkoholowych Zespołów Abstynencyjnych Szpitala w [...], wykonuje pracę w bezpośrednim kontakcie z pacjentem. Według organu odwoławczego, nie ulega też wątpliwości, że praca ta wymaga szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej. Możliwość należytego wykonywania tej pracy w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanej z procesem starzenia się. Stanowi o tym art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Na podstawie wyników kontroli praca, którą wykonuje sanitariusz nie ogranicza się tylko do czynności pomocniczych, lecz obejmuje również w znacznej mierze czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze. Podkreślono, że ustawa o emeryturach pomostowych nie zawiera definicji pojęcia "personel medyczny". Takiej definicji nie ma również w innych aktach prawnych, dotyczących ochrony zdrowia. Według dotychczasowej interpretacji dotyczącej pojęcia "personel medyczny", której dokonały resorty pracy i zdrowia "personel medyczny" stanowią "osoby wykonujące zawód medyczny", zdefiniowane w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy o zoz. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r., II SA/Rz 1114/10, stwierdził, że pojęcie "personel medyczny" użyte w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych nie może być wykładane poprzez definicję zawodu medycznego, gdyż personel medyczny jest pojęciem szerszym. Mając na uwadze to stanowisko Okręgowy Inspektor Pracy w [...] analizując pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych sięgnął do przepisów ustawy z dnia 19 stycznia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.). Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że o zastosowaniu przymusu bezpośredniego decyduje lekarz, a wyjątkowo pielęgniarka, która nadzoruje osobiście jego wykonanie, przy czym przymus bezpośredni polega na przytrzymywaniu, przymusowym podawaniu leków, unieszkodliwianiu lub izolacji wobec osoby z zaburzeniami psychicznymi. Bez wykonania czynności przymusu bezpośredniego nie byłoby zatem możliwe leczenie pacjentów z zaburzeniami psychicznymi. Z tego względu należy przyjąć, że sanitariusz wchodzi w skład personelu medycznego oddziału psychiatrycznego, wykonując prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentami. Uzasadnione jest również zaliczenie sanitariuszy wykonujących opiekę względem osób agresywnych i niebezpiecznych dla otoczenia do prac o szczególnym charakterze. W zakończeniu decyzji podkreślono także, że od dnia 1 stycznia 2010 r. w myśl art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r., Nr 89, poz. 589 z późn. zm.) właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ww. ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie SPZOP w [...], reprezentowany przez radcę prawnego. Według skarżącego ustawodawca w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych stanowiąc o personelu medycznym miał na uwadze jedynie osoby wykonujące zawód medyczny i posiadające wykształcenie medyczne. Ustawodawca zawęził krąg osób uprawnionych do emerytury pomostowej do personelu medycznego i pojęcie to nie może być interpretowane w oderwaniu od definicji ustawowych dotyczących świadczenia zdrowotnego i osoby wykonującej zawód medyczny. Ponadto rozumienie pojęcia personel medyczny powinno być spójne z definicją świadczenia zdrowotnego, do którego personel został powołany. Dlatego też decyzja organu pierwszej i drugiej instancji naruszać ma prawo. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, wywodząc iż orzeczenia w sprawie uwzględniały wskazówki zawarte w wyroku WSA z 1 lutego 2011 r. II SA/Rz 1111/10. Nie ulega wątpliwości, że praca, którą wykonuje sanitariusz Z.P. wymaga szczególnej odpowiedzialności i sprawności psychofizycznej. Dlatego praca sanitariusza w pełni odpowiada definicji zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik organu podtrzymała wniosek o oddalenie skargi, uczestnik przyłączył się do stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skargę należy uwzględnić, aczkolwiek wyłącznie z przyczyn, które wzięto pod rozwagę z urzędu. Przede wszystkim Sąd musi wykluczyć istnienie wady kwalifikowanej w zaskarżonej decyzji, bowiem stwierdziwszy taką wadę, Sąd zobowiązany będzie do jej usunięcia z obrotu prawnego. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone dyspozycją art. 156 § 1 ustawy czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 20000 r., poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). Bezsporne jest, że nakaz (decyzja) inspektora Państwowej Inspekcji Pracy w [...] został doręczony stronie skarżącej w dniu 21 kwietnia 2011 r., nakaz ten zawierał prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 129 § 2 k.p.a.). Odwołanie zostało złożone osobiście w dniu 6 maja 2011 r., ostatnim dniem do wniesienia odwołania był 5 maja 2011 r., był to dzień tzw. roboczy. Odwołanie nie zawiera prośby o przywrócenie terminu, oznacza to, iż w istocie wniesiono odwołanie w terminie, gdy decyzja organu I instancji była już decyzją ostateczną. Organ odwoławczy nie zwrócił na tę kwestię, aczkolwiek formalną, należytej uwagi, czym naruszył prawo. Systematyka przepisów k.p.a. wskazuje, że kontrola organu odwoławczego przebiega w dwóch fazach, przy czym fazę badania sprawy pod względem merytorycznym, poprzedza faza badania odwołania pod względem formalnym. W ramach badania odwołania pod względem formalnym organ odwoławczy kontroluje czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne i czy wniesione zostało ono z zachowaniem terminu. Brak spełnienia powyższych przesłanek formalnie warunkujących przeprowadzenie merytorycznej kontroli sprawy administracyjnej, powoduje że organ odwoławczy ogranicza się do stwierdzenia bądź to niedopuszczalności odwołania, bądź to stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Czyni to w formie ostatecznego postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Postanowienie to stanowi zakończenie postępowania odwoławczego. Jedną z przyczyn stwierdzenie nieważności decyzji jest tzw. "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jego istotę należy upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej, oraz w tym, że nie jest ono stopniowalne. Rażące naruszenie prawa oznaczać może nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, ale także procesowego. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz sposób załatwienia sprawy w niej wyrażonej, zaprzeczają stanowi prawnemu sprawy w całości lub w części. Istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste, widoczne "gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i zabiegów językowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r. I OSK 490/05, Lex nr 196696). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, gdy uprzednio nie przywrócono terminu do jego wniesienia uznać należy za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1998 r., OPS 11/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 4). Z tych względów i działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 16 § 1, 129 § 2, 134 k.p.a. Sąd zmuszony był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności powoduje, że wykluczone było czynienie rozważań odnoszących się do meritum sprawy administracyjnej. W razie uprawomocnienia się wyroku, organ odwoławczy rozpozna wniesione odwołanie, uwzględniając wywody niniejszego orzeczenia.