II SA/Gd 117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. D. i A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. B. i A. D. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2008 r. uchylającą w części decyzję z dnia 12 sierpnia 1997 r. oraz zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą A M. Z. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z instalacją gazu przy ul. M. [...] w G. na działkach nr [...], [...], [...], km [...], obręb G., w zakresie określonym w przedłożonym przez inwestora w dniu 21 października 2008 r. projekcie zamiennym. Podnieśli, że nie brali udziału w opisanym wyżej postępowaniu. Wskazali, że właściciel działki nr [...], przylegającej z jednej strony do terenu inwestycji zaś z drugiej do nieruchomości, stanowiącej własność wnioskodawców, ustanowił na ich rzecz służebność przechodu i przejazdu przez tę nieruchomość na pasie o szerokości 2 metrów. Obecnie na tym terenie znajdują się trzy miejsca postojowe, które stanowią jednocześnie plac manewrowy, zaś inwestor żąda umożliwienia korzystania z całej działki nr [...], aby prowadzić działalność gospodarczą na szeroką skalę polegająca m.in. na ruchu samochodów ciężarowych. Zdaniem wnioskodawców uniemożliwi to im wjazd i wyjazd z garażu. Ponadto zanieczyszczenie powietrza i gleby oraz drgania terenu mogą zagrozić ich budynkowi. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta odmówił uchylenia ww. decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że realizowany budynek usługowo-handlowy nie wpłynie na możliwość wykonywania przez wnioskodawców ustanowionej na ich rzecz służebności na działce nr [...]. Podkreślił, że nawet przy pozostawieniu istniejącego na działce nr [...] ogrodzenia i miejsc postojowych, pozostanie zgodny z przepisami prawa budowlanego dojazd do stanowisk postojowych w garażach wybudowanych w budynku objętym inwestycją. Z zatwierdzonego projektu budowlanego do realizowanych garaży nie przewiduje się dojazdu samochodów ciężarowych. Organ I instancji wskazał, że zarówno działka nr [...], należąca do wnioskodawców, jak i działka nr [...], objęta inwestycją, mają dostęp do drogi publicznej w oparciu o ustanowione służebności gruntowe obciążające działkę nr [...], będącą w użytkowaniu wieczystym B w S. Stanowi ona drogę o szerokości 4 metrów i właściciele działek sąsiednich korzystają z ustanowionych tylko na ich rzecz służebności przechodu i przejazdu, co nie stanowi powodu uznania wnioskodawców za stronę postępowania. Z analizy oddziaływania obiektu wynika, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się poza jego zasięgiem i tym samym w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) brak jest podstaw do uznania ich za stronę postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i A. D. zarzucili zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że inwestor legitymował się w postępowaniu o pozwolenia na budowę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2. naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że odwołujący nie są stronami postępowania i ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, 3. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem, w szczególności poprzez ustalenie, że nieruchomość odwołujących ma dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność gruntową, gdy faktycznie ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej z działki nr [...] oraz że miejsca parkingowe zaprojektowane są na działce nr [...], gdy są zaprojektowane na działce nr [...]. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że znajdują się gronie podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, ze względu na służebność, a w tym zarząd wydzieloną częścią nieruchomości służebnej (działka nr [...]). Sposób zagospodarowania ww. działką planowany przez inwestora uniemożliwi odwołującym realizację prawa służebności. Okoliczność, że inwestor zapewnia sobie dostęp do drogi za pośrednictwem nieruchomości, do której odwołujący mają ustanowione prawo, narusza ich interes i statuuje w charakterze strony. Pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku, w którym przewidziany jest wjazd przez działkę nr [...], stoi w sprzeczności z wykonywaniem przez skarżących ustanowionej na ich rzecz na tej działce służebności i z prawa do korzystania z miejsc postojowych wyznaczonych wyłącznie dla budynku przy ul. M. [...]. Ponadto odwołujący zakwestionowali prawo inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, albowiem w ich ocenie nieważna jest umowa zawarta pomiędzy inwestorem a właścicielem tej nieruchomości o ustanowieniu służebności przechodu i przejazdu. Wskazali, że inwestor nie może uzyskać służebności gruntowej, której przedmiotem jest nieruchomość już wcześniej obciążona służebnością na rzecz odwołujących. Decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że właściciel działki nr [...] nie przyznał odwołującym prawa do wyłącznego użytku pasa drogi o szerokości 2 m, włącznie z jego wygrodzeniem. Wskazał, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym dla przedmiotowej inwestycji zapisano, iż obszar oddziaływania realizowanego obiektu nie obejmuje działki, której właścicielami są odwołujący. Zdaniem organu odwoławczego odwołujący przyjęli błędne założenie, że ustanowiona na ich rzecz służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] powodowała, iż stają się stroną w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję B. i A. D. zarzucili zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że skarżący nie są stronami postępowania, 2. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a mianowicie, iż skarżący samowolnie wygrodzili się na działce nr [...] oraz pominięcie faktu, że skarżący posiadają 3 miejsca parkingowe zaprojektowane na tejże działce i zatwierdzone prawomocną decyzją Urzędu Miasta. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji, wskazując ponadto, że punktem wyjścia przy ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy powinny być ustanowione na działce nr [...] miejsca postojowe, a nie ocena prawa rzeczowego ustanawiającego służebność drogową. Stanowią one dodatkowy element decyzyjny, uzasadniając prawo skarżących do posiadania legitymacji biernej sprawie. W ocenie skarżących właściciel budynku przy ul. M. [...] przystosował swoje trzy garaże do obsługi samochodów ciężarowych, co będzie bardzo uciążliwe dla skarżących w wykonywaniu ich prawa służebności i posiadania trzech miejsc parkingowych na nieruchomości sąsiedniej. Wskazali na inne sytuacje faktyczne, które mogą zaistnieć, takie jak oczekiwanie na wjazd do stanowiska naprawczego, manewrowanie na placu przy budynku skarżących, powstałe przy tym drgania, przypadkowe zahaczenia lub inne zniszczenia lub zanieczyszczenia spowodowane choćby wyciekiem oleju z samochodu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że wnosi jak w skardze, zaś pełnomocnik uczestnika postępowania B oświadczył, że pozostawia rozstrzygnięcie Sądowi oraz, że wykonywanie służebności ustanowionych na działce B na rzecz małżonków D. i małżonków Z. nie kłóci się wzajemnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należy oddalić. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które skutkować winno jej uchyleniem. W niniejszej sprawie kontrolą sądową objęta została decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym będącym jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, które umożliwiają wzruszenie decyzji ostatecznych. Zaskarżona decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wydana została na mocy przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi o wznowieniu postępowania jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z trybem określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji koniecznym w niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie czy skarżący, występujący o wznowienie postępowania, są stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2008 r. uchylającą w części decyzję z dnia 12 sierpnia 1997 r. oraz zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą A M. Z. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z instalacją gazu przy ul. M. [...] w G. na działkach nr [...], [...], [...], km [...], obręb G., w zakresie określonym w przedłożonym przez inwestora w dniu 21 października 2008 r. projekcie zamiennym. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podzielić przy tym należy wypracowany w orzecznictwie pogląd, ze interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu a brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę ( por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984r. II SA 789/84 nie publ., wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r. IV SA 1254/88 nie publ., wyrok NSA z dnia 8 września 1989r. II SA 437/89 nie publ., wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r. II SA 2164/92 nie publ.). Nie budzi wątpliwości, ze źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest prawo własności ( por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str. 199 ). W przedmiotowej sprawie skarżący wywodzą swój interes prawny a tym samym uprawnienie do występowania w sprawie z tytułu ustanowionej na ich rzecz służebności przechodu i przejazdu przez działkę [...], jak również z posiadania na tejże działce trzech miejsc postojowych wybudowanych na podstawie decyzji właściwego organu administracji publicznej, wskazując na treść art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc się do przedstawionej argumentacji stwierdzić należy, że słusznie skarżący przytaczają art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jako określający krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W ocenie sądu, skarżący do kręgu osób wymienionych w ww. przepisie, jednak nie należą wbrew prezentowanemu stanowisku. Służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, co wynika wprost z art. 244 § 1 k.c. Skoro skarżącym przysługuje w stosunku do ww. nieruchomości służebność gruntowa, to przysługiwać im mogą jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym więc, skarżący niewątpliwie posiadają interes faktyczny, wywiedziony z ograniczonego prawa rzeczowego – służebności gruntowej, nie posiadają natomiast interesu prawnego, gdyż nie należą do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ( por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2001r., SA/Sz 1628/99, nie publ.). Zatem okoliczność, że działka nr [...] obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu na rzecz skarżących nie może być podstawa do przyznania im statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Nieruchomość ta jest w użytkowaniu wieczystym B i stanowi własność Gminy Miasta G. Podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, która mogłaby znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, wyłączone są z kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę. Ich interes prawny można byłoby rozważać na gruncie innych postępowań administracyjnych, a co do zasady podlega on ochronie na gruncie prawa cywilnego. Dla ochrony przed utrudnieniem w korzystaniu ze służebności winni korzystać z roszczeń cywilnoprawnych. Z tych samych względów, co opisane wyżej, również okoliczność, że na działce nr [...] skarżący posiadają trzy miejsca postojowe, nie mogła mieć wpływu na przyznanie skarżącym statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Opisywane przez skarżących miejsca postojowe zostały zlokalizowane na nieruchomości, do której skarżącym nie służy żaden z tytułów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a sposób ich władania co do terenu zajętego pod miejsca postojowe można określić jako posiadanie zależne. Powyższe wnioski skutkowały odmówieniem skarżącym statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Odmienną ocenę mogłyby uzasadniać jedynie okoliczności wskazujące na wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu stanowiącego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność skarżących. Wskazać w tym miejscu należy, że nie sposób wskazać na takie ograniczenia, w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji. Treść art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane zawiera definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne, czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Takich ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...], stanowiącej własność skarżących nie sposób wywieść z ewentualnych utrudnień w wykonywaniu uprawnień z tytułu służebności przechodu i przejazdu, tudzież z posiadania miejsc postojowych na nieruchomości przyległej, oznaczonej jako działka nr [...]. Bezzasadne były również pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Okoliczność, czy organy błędnie ustaliły, że skarżący samowolnie wygrodzili część działki nr [...], nie miała wpływu na ocenę posiadania przez skarżących statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, zaś kwestie wykonania ogrodzenia w warunkach samowoli budowlanej mogą stanowić przedmiot rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. Bezzasadnie skarżący wykazywali, że organy winny były ocenić żądanie wznowienia postępowania nie tylko w oparciu o podstawę wznowieniową zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz także w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że przy wznowieniu postępowania z uwagi na brak udziału w nim strony, badaniu podlega w pierwszej kolejności, czy żądający wznowienia powinien był być uznany za stronę. W razie ustalenia, że podmiotom tym nie służy status strony, brak jest podstaw do badania, czy zachodzą inne podstawy wznowieniowe, albowiem brak jest wniosku uprawnionego podmiotu wszczynającego postępowanie. Błędnie skarżący twierdzili, że stan faktyczny i prawny sprawy organ odwoławczy winien był oceniać według daty wydania decyzji organu I instancji, zgodnie bowiem z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej orzekają na podstawie prawa,. Z powołanej zasady wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej orzekania według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji, co oznacza, że organ odwoławczy orzekając w drugiej instancji ma obowiązek oprzeć się na stanie prawnym i faktycznym sprawy z daty wydania własnej decyzji, nawet gdyby po wydaniu decyzji organu I instancji nastąpiły zmiany w zakresie. Nie miały znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy podnoszone przez skarżących zarzuty, iż umowa o ustanowienie, przez właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], służebności gruntowej na rzecz inwestora, dotknięta jest wadą nieważności, albowiem okoliczności powyższe nie mają znaczenia dla oceny, czy skarżącym przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, zaś o w sprawach uznawania za nieważne umów cywilnoprawnych wyłącznie właściwym jest sąd powszechny. Ponadto kwestia oceny, czy inwestor miał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może mieć znaczenia w rozpoznawanej sprawie, albowiem nie ma ona wpływu na uprawnienia skarżących do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.